乡村振兴战略下的水库移民安置方式
摘要:为进一步探讨水库移民安置规划与国家《乡村振兴战略规划》提出的“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕”方针和目标相结合的方式，运用个案分析法，以浙江省某水库扩建工程移民安置规划为例进行了分析。在乡村振兴战略视域下创新水库移民安置方式主要有:融合地方产业发展的农业生产安置方式;拓展大农业安置范畴，衔接现代农业发展;更加注重生态宜居的移民搬迁安置;关注乡风文明的移民搬迁安置。
关键词:乡村振兴战略;水库移民;生产安置;搬迁安置;产业发展
水库移民影响深远、涉及面广、实施难度大，是“人口－资源－环境－社会－经济”复杂系统被破坏、修复、调整和重建的系统工程［1］。在过去的几十年中，我国水库移民以农村移民为主，为了使水库移民在搬迁后能够较好地保持原有的生产方式和生活习惯，移民生产安置多以农业安置为主，辅以养老保险、投亲靠友、自谋职业等安置方式。随着社会经济的发展，移民安置方式在不断地发生调整。郑瑞强等在总结、论证金沙江流域水电开发过程中移民安置实践的基础上对水库移民“多样化组合”安置模式进行了探索分析［2］;李斌、余文学对某市水库移民安置方式进行实证研究，探讨了以有土安置为主、充分结合多种安置方式并促进移民城镇化进程的农村水库移民安置方式创新［3］;周毅、顾梦莎以温州市某水库移民安置为例，介绍了新型城镇化安置水库移民的规划与实践［4］;牛金林等提出澜沧江上游水电工程移民可以在逐年补偿安置的基础上，采用不同组合的多元化安置模式［5］;唐政、刘保艳结合农业公园和美丽乡村建设实践，探讨了新型水库移民农业安置方式，以发展集约型、规模化、现代化农业［6］。党的提出实施乡村振兴战略后，国内关于乡村振兴战略的研究成果颇丰。贺雪峰提出在实施乡村振兴战略的过程中，应格外注意乡村振兴战略的出发点应始终以农民农村的发展为主要目的，着力避免乡村振兴战略为资本下乡、城市富人下乡提供市场通道［7］;朱启臻通过对乡村振兴的障碍与对策的分析，提出要转变对城乡关系的认识，一方面避免农民工“进不了城、回不了村”的尴尬境地，另一方面也要克服单方面促进城镇化的极端走向［8］;张文明、章志敏分析了内生发展理论对我国实施乡村振兴战略的较大启发意义，提出我国乡村振兴战略的基本出发点应该是确保农民“发展选项的决定权”“发展进程的控制权”“发展利益的享有权”的三权共有、共享、共进［9］。水库移民村作为一种特殊类型的乡村，其发展仍需在乡村振兴战略指导之下。2018年9月26日，中共中央、国务院正式印发的《乡村振兴战略规划(2018―2022年)》(简称《规划》)，提出产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求。除了治理有效外，乡村振兴战略的要求都与开发性移民的水库移民安置方针和移民生活水平不降低的水库移民安置目标相吻合。开发性移民具有以补偿性移民为开发基础、以资源输入为开发前提、以扶持活动为开发载体、以实现移民经济社会可持续发展为目标等4个特征［10］。目前学术界在乡村振兴视域下如何做好农村水库移民安置的研究还较少，因此现以浙江省某水库扩建工程为例，分析其移民安置方式与乡村振兴战略之间的联系，进而提出在乡村振兴视域下创新水库移民安置方式的做法，为水利水电工程移民安置规划提供参考。
1乡村振兴战略对水库移民安置的要求
《规划》提出:“乡村是具有自然、社会、经济特征的地域综合体，兼具生产、生活、生态、文化等多重功能，与城镇互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间。乡村兴则国家兴，乡村衰则国家衰。”水库移民淹没区域多以乡村为主，乡村兴离不开移民村兴。在乡村振兴战略背景下，移民村发展的好坏直接关系到地方的长治久安和乡村振兴战略的发展目标。实施乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，其实是要乡村实现内涵式发展［11］，这对农村水库移民安置、移民村的规划提出了更高的要求。乡村振兴，产业兴旺是重点。乡村产业兴旺的目标是使农村一二三产业融合发展格局初步形成，乡村产业加快发展，农民收入水平进一步提高。农村移民隶属于农民群体，传统农村移民生产安置方式往往以调剂土地的方式进行，在我国多数地区人多地少的情况下，移民安置后拥有与移民安置区居民基本相当的耕地，其土地经营依旧存在经营方式单一、力量单薄、经济收入提高缓慢等问题。移民收入水平的提高需要在产业兴旺上下功夫，立足大农业现代化发展，将土地资源融合到一二三产业融合发展中去。乡村振兴，生态宜居是关键。受安置用地面积的限制，目前的移民搬迁安置存在“重安置房屋大小，轻居住生态系统”的特点。乡村生态宜居的提出则要求移民村搬迁后，应建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽移民村。乡村振兴，乡风文明是保障。乡村是中华文明的基本载体。移民村的乡风文明要在保护传承的基础上繁荣发展，焕发出乡风文明新气象，提高移民村移民的文化凝聚力和认同感。乡村振兴，生活富裕是根本。移民安置的目标是不降低移民原有的生产生活水平，并为其搬迁后的发展创造条件。移民生活富裕是移民安置成败的核心，是移民村振兴的落脚点。
2案例简介
2．1工程所在地乡村产业发展概况
L水库扩建工程所在地Q县位于浙江省西南部，是我国食用菌培植大县，食用菌培植传统悠久，被誉为“中国菇乡”。在农业生产方面，食用菌生产一直是该县农业生产的传统支柱产业，历年来食用菌产值占农业产值的50%以上，其较传统种植业生产有单位土地产出高、产品附加值高及深加工潜力大的特点。Q县期望通过优化产业布局、加大产业投入、强化人才队伍、加强产业扶持等手段做强食用菌产业，逐步实现从“食用菌大县”向“食用菌强县”转变。
2．2水库淹没区域乡镇、村社会经济概况
L水库扩建工程建设征地涉及移民1074户2227人，库区“淹地淹房”范围涉及W乡的6个行政村。W乡三产结构为89．76∶0．99∶9．25，是一个二三产业不发达、以第一产业为主的农业乡，库区淹没涉及6个行政村的第一产业占比均为90%左右，见表1。L水库扩建工程淹没户数和人数最多的村是G村和B村，占淹没总户数的79．24%，这两个村被淹没香菇棚面积18．98万m2。这两个村一直是种植香菇大村，直接从事香菇种植的村民约300户，从事菌棒生产、香菇仓储运输等配套产业的村民约30户，香菇产业从业人员约占移民的40%，香菇产业是库区除外出务工以外移民的主要收入来源，香菇产业收入占全村农民纯收入的65%。库区移民普遍具备香菇培植的生产技能。
2．3L水库扩建工程移民安置方式
(1)移民生产安置。该工程移民生产安置规划采用大农业安置(香菇产业园安置、传统农业安置)与基本生活保障安置等多种安置途径相结合的安置方式。规划生产安置人口2320人(其中香菇产业园安置1207人，传统农业安置475人，基本生活保障安置638人)。移民安置标准为:香菇产业园安置用地标准为人均0．35亩(15亩为1hm2，余同)，传统农业安置标准为人均0．50亩，基本生活保障安置标准根据Q县被征地农民基本生活保障实施办法中的相关规定执行。香菇产业园安置作为一种特殊的安置方式，是指对土地进行开发整理，配套标准菇棚和标准厂房，建立辅料生产、香菇培植、贮藏、销售一体化新型农业生产基地，并将生产资料分配给移民用于香菇产业生产。其安置标准是根据对香菇产业园安置后的劳动力需求、收入恢复要求进行测算，并考虑土地开发整理过程中的边角地等可能存在的消耗，综合确定规划香菇产业园安置人均用地标准。另据测算，香菇产业园安置点增加菌棒生产、灭菌接种、香菇贮藏及初步加工的生产厂房用地，共计15亩。(2)移民搬迁安置。该工程移民搬迁安置规划采取集中外迁安置方式。根据地方政府的意见，并充分考虑移民意愿和需求、移民和移民安置区居民的意见，L水库扩建工程移民安置在Q县2个街道的3个区块。3个区块均位于Q县中心城区范围内，其中D安置区为主要安置点，安置82%的移民。安置区块合理布置绿化景观和休闲广场并通过路网结构加强居住区、绿地系统及空间环境的有机联系，D区块在景观上的布局可概括为“一绿带、多节点”，绿化率均按照30%的标准进行设计。安置点规划设计注重完备、合理、实用的配套公共建筑。各安置区块均规划配套村委办公场所、文化礼堂、养老服务设施、诊所、公厕、垃圾转运站(垃圾房)、配电房、传达室、健身设施等基础公共服务设施;D安置区另规划配备幼儿园1所，特别是文化礼堂、养老服务设施和健身设施的设计，使得移民村的文化得以丰富和发展。
3乡村振兴战略视域下创新水库移民安置方式
3．1融合地方产业的农业生产安置方式
产业兴旺作为乡村振兴的重点，其要求是加快农业现代化步伐、发展壮大乡村产业。《规划》提出要加快发展根植于农业农村、由当地农民主办、彰显地域特色和乡村价值的产业体系，推动乡村产业全面振兴。《水利水电工程建设征地移民安置规划设计规范》(SL290―2009)要求“移民生产安置规划设计，应拟定移民农业生产开发的方式”［12］。对L水库扩建工程移民进行香菇产业园生产安置，属于一种农业产业化安置。该安置方式是符合Q县及工程淹没区社会经济情况、Q县相关规划以及当地移民生产习惯的合理选择，能够有效利用移民现有生产技能，改善库区香菇散种土地利用率低、产业集聚化不足的现状，有效提高移民生产收入水平，同时带动安置区村庄发展。L水库扩建工程移民生产安置调剂X村的土地用以香菇产业园安置，对X村的耕地影响率达到25%。根据该县有关部门意见，拟将X村移民安置后剩余土地及周边其他可开发土地一并纳入香菇产业园规划建设(投资另计)，此举可有效提高调地村农业生产水平，减少调剂土地对X村农村经济的影响，同时有利于产业规模化发展，促进香菇产业经营现代化、乡村产业兴旺和移民生活富裕。香菇产业园具备菌棒生产、菌菇培植、菌菇加工、菌菇销售及旅游餐饮多种功能。由于园区位于Q县城区至国家4A级风景旅游胜地的必经之路中部，毗邻2处国家级重点文物保护单位，地理位置优越，可以综合打造旅游集群，进一步提升香菇产业园的发展潜力，促进移民生活水平的提高。香菇产业园农业产业化的安置方式将有利于移民村和周边农村培育新产业新业态，打造农村产业融合发展新载体新模式，促进当地产业在融合发展中同步升级、同步增值、同步受益。
3．2拓展大农业安置范畴，衔接现代农业发展
大农业包含种植业、渔业、林业、畜牧业以及副业，即广义农业。对于农民来讲，当前农业收入和农村收入，重要的并非致富，而在于保底［7］。因此农业安置依旧必要，对于农业收入占比较高的地区，农业安置更加重要。L水库扩建工程所在的乡镇不同于浙江省大多数地区，其第一产业占比为90%左右，因此其生产安置方式与省内多数水库工程普遍采用社会保障安置的方式有所区别，坚持以大农业安置为主。《规划》提出要促进小农户生产和现代农业发展有机衔接，L水库移民生产安置采用传统农业和香菇产业园安置相结合的方式，正是这一要求的体现。目前各地农业安置的通行做法为调剂安置点周边耕地和利用库周剩余耕地的“狭义农业”安置方式。现实情况下，“狭义农业”安置方式越来越难以开展，这就需要探索大农业安置方式，发展集约经济，提高综合效益。浙江省于2003年作为全国农民产业合作经济组织的试点，其农民专业合作社的经验和发展一直保持在较高水平［13］，移民生产安置时可结合发展成熟的农村合作社促进第一产业的开发，利用农村合作社平台和工程投资中针对移民的技术培训费，对移民进行生产技能培训，培养懂技术、善经营的移民，促进大农业产业发展。将移民生产开发与农村合作社发展相结合，不仅符合《规划》强调的鼓励发展农民专业合作社联合社，还为移民的后续发展提供了更大空间。
3．3更加注重生态宜居的移民搬迁安置
生态宜居，是乡村振兴的内在要求，从“村容整洁”到“生态宜居”反映了农村生态文明建设质的提升，体现了广大农民群众对建设美丽家园的追求［14］。目前水库移民安置点规划设计依据《城市居住区规划设计规范》，各类指标以城市居住区的标准来设计。L水库扩建工程移民安置点设计强调生态化和园林化的居住环境，安置区的绿化率按照30%的标准进行设计，安置点公共基础设施包含养老服务设施、诊所、公厕、垃圾转运站、健身设施等，根据安置人口规模还包含幼儿园。生态宜居应在“宜”上下功夫，就近阶段的目标而言，可概括为“清、爽、安、定”四个字，其中:“清”和“安”强调的是农民群众对居住环境最基本的需求，属外在的表现;“爽”和“定”强调的是农民群众对生活质量精神层次的追求，属内在的本质［15］。
3．4关注乡风文明的移民搬迁安置
指出:乡风文明是乡村振兴的紧迫任务，重点是弘扬社会主义核心价值观，保护和传承农村优秀传统文化，加强农村公共文化建设，开展移风易俗，改善农民精神风貌，提高乡村社会文明程度［14］。《规划》提出乡风文明的指标要求是2022年将村综合性文化服务中心覆盖率提高到98%。L水库移民安置点规划设计时依据《中共浙江省委办公厅、浙江省人民政府办公厅关于推进农村文化礼堂建设的意见》(浙委办发〔2013〕37号)文件中“开展农村文化礼堂建设，在全省行政村建成一大批集学教型、礼仪型、娱乐型于一体的农村文化礼堂”的要求，增加了农村文化礼堂建设内容。同时，根据《浙江省全民健身条例》的规定，在安置点规划设计中增加相应的体育健身设施，配备室内健身设施与室外健身设施。有了文体平台，移民安置区的乡风文明建设就有了传承和发展的载体。
4结语
水库移民安置是一项宏大的系统工程，规划时应注意把握移民搬迁安置的历史机遇，结合乡村振兴战略，思考如何更好地对移民安置进行设计，使安置后的移民村达到产业兴旺、生态宜居、乡风文明和移民生活富裕的目标。L水库扩建工程把香菇产业园生产安置方式作为移民生产安置方式之一，得到多数移民的青睐和选择。不过，该生产安置方式面临着在资源承载范围内使得移民的合法权益得到切实保障的前提下如何进行安置标准的科学测算的问题，该生产安置方式对移民生计恢复起到的效果还需要在移民安置实施阶段及移民生产生活水平监督评估阶段再进行验证。另外，目前水库工程移民搬迁农村安置点规划设计以《城市居住区规划设计规范》为主要规划设计依据，而无针对农村居住区的规划设计规范，这对更加合理地设计符合农村居住区的移民搬迁安置点有一定的制约，需要相关部门予以关注，并根据乡村振兴战略的要求出台适应性规范。
作者：刘昌南 侯荣贵 顾梦莎 单位：浙江省水电勘测设计院
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