农村集体土地的所有权法律思考　

摘要：报告进一步明确了当前阶段我国深化农村土地制度改革的方向，仍然是完善所有权、承包权、经营权“三权”分置制度。“三权”体系中所有权占据根本性的地位。我国农村集体土地所有权虽然几经变迁，在相当一段时期内起到的是促进农村经济发展的作用。但目前，农村集体土地所有权的主体、客体以及权能三方面都存在缺陷。在首次提出“乡村振兴战略”形势下，通过明确所有权的主体性质、保护所有权的客体不受侵犯以及完善所有权的各项权能三大措施，有效完善农村集体土地所有权制度，使建构“三权分置”运行体制的历史大任更快更好的实现规范化、高效化。

关键词：农村集体土地所有权；农村集体；所有权权能

1明确农村集体土地所有权主体性质

对“集体所有”最广泛的理解为“农民集体组织所有”，即农村集体土地的所有权只能归属农村集体，特定范围内的农村集体形成的组织也拥有集体土地所有权［1］。这一现状，能克服农地流失的现象，这种流失是因为共有中分割的出现而导致的。并且，这种情形，并不至于出现集体被架空的情形，以致形式化，最终成为议事集合的空口令。也就是说，所有权必须是由具有独立性的民事主体享有单独所有权［2］。自然人、法人和非法人团体三者是民事主体的三种形态。同样，农村集体土地所有权的主体要想成为真正的法律概念，就必须成为至少是以上三者其中之一。而自然人是指有生命的法律人格人，非法人团体的典型是合伙企业，去掉此两者，农村集体顺理成章为“法人”。根据相关法律法规，满足以下几点便具备法人资格，必须具有独立的意思、独立的名称、相对独立的财产，并且责任也要独立。如今，“村民小组”是现行的农村集体组织形式之一，有许多村民小组已经有了自己独立的名称，也有了相对独立的与农民个人的财产区分开来的财产。村民小组成为独立的承担责任主体，也具有独立的意思。给予农村集体的“法人”属性，能够使我国现行法律农村集体土地所有权主体不再虚位，农村集体不再含糊不清。据此，农村集体法人内部管理结构也可加以进一步明确。首先，决策机构是村民大会，代表农村集体行使决定权，也就相当于公司中的股东大会。其次，执行机构是村民委员会，执行村民大会的各项决议，处理日常事务。监督机构是党支部，全心全意为人民服务始终是中国共产党的宗旨，党组织监督农村集体，可以有效保证公平公正，正是顺应了民意，在工作中，还会提高共产党员的党性，更好的发挥其先锋模范作用。

2保护农村集体土地所有权客体不受侵犯

“乡村振兴战略”要求我们不遗余力保证农村集体土地所有权客体的不受侵犯性，必须加大公权力介入的限制力度，把农村集体确定为农村土地的直接所有权人，这一定是在新形势下的特殊的共有权人。如此一来，农民的身份地位得到了很大程度的提升。土地是我们全人类最重要的生产资料及生活资料，可以更有力的保护农民对土地的占有权与使用权。目前，公权力介入的大手主要伸向了“征地”与“拆迁”两个领域，自改革开放以来，国家对农民土地一直保持低价征用，至少导致农民损失了两万多亿元的土地财产。征收土地这一国家的正当行政执法行为，必须坚持行政合法的原则并符合实体性与程序性各项法律规定才称得上“正当”一词。通过明文立法，给予农民土地所有权，并且要大力加强完善相关程序性各项规定。譬如，农民如果对征收土地问题存有异议，司法机关允许其提起诉讼，要求政府对征收土地系列行为予以公示，对征收土地行为进行双方面论证，这样的做法切实保护了农民的合法权益，维护了和谐社会的稳定。国家征地行为得益于现代社会经济正常发展，但是中国目前法律仍然模糊、执法仍然任意性和补偿仍然低价，的确亟待修正与完善，国家征收土地必须加以规范化。对此，美国的土地征用制度可以为我国所用。美国是人权保护做得最完善的国家，凭借宪法这一根本大法对农民的土地所有权做出明确规定，不容忽视，切实保护公民的人身财产和权利。那么，关键的问题来了，如何建立这一“正当的程序”？又如何界定“公平的补偿”呢？纵观我国目前情形，政府征地必须严格区分出公益性用地与经营性用地两者的界限。而且，国家的强制性征地属性应该是以公益性质为首，其中包括交通、能源、资源、水利、公共设施等，法律应该明确公示出公益性用地要用在何处。而商业性用地不可以发展经济为托词，借国家的铁腕手段强制性征地，而是必须利用市场这一“看不见的手”获得使用权，例如，购买、租赁农村集体所有的土地等等，其购买、租赁价格也必然不能过高或过低，应由市场杠杆决定，纵使是用于公益活动的征地，补偿也不应该是行政化，而是要市场化。像美国、加拿大一些发达国家及地区，都是要首先考虑补偿征地造成的实际损失，并且由市场这只“看不见的手”确定价格。发达国家的成功经验值得我们取精华去糟粕，因时制地加以借鉴。在农民拥有土地的处分权之前，土地市场上以国有土地使用权为主要流通形式，并不是土地所有权［3］。国家征收农村土地，转为国家所有以后，才可以再度移转，这属于典型的公权力介入，并不是什么所谓土地的移转问题。虽然法律禁止集体土地进行市场交易，但是实际上，集体土地的买卖与流转等交易行为从来没有停止下来过。要把眼光放得长远，农村集体土地进入市场也是市场经济的要求。

3完善农村集体土地所有权法律权能

在明确了农村集体土地所有权主体的“法人”性质后，有效合理的保护了农村集体土地所有权客体权利，进一步完善农村集体土地所有权的法律权能便指日可待了。首先，在占有权方面，各农民集体具备了法人身份，其占有权便是实际之权，是现实意义上的享有，而不再是曾经抽象意义上的占有了。农民集体肩抗重任，他们需要改良耕作环境、建设基础设施，以确保其更有力的行使集体土地上的所有权。其次，在使用与收益权方面，依照现行法律，集体土地使用权的份额必须若要进行调整向有关部门报批，在法人制度下这种情形可以得到有效解决，法人股权流转的形式已发展成熟，在公司运行中屡有成功案例［7］。参照此方式，在集体土地使用权的份额需要内部调整的情形出现时，可以由成员集体协商予以分配，如若协商不成，便可采用按所占份额分配，若无所占份额，便可平均分配。在集体土地使用权需要流转向集体外部之时，该集体内部成员享有优先分配权［4］。最后，在处分权方面，出于保障农地的目的，有些集体土地经我国法律规定是不得处分的，不能够商业化来避免影响国家农地的保障［8］。及时赋予农村集体法律人格，我国土地的所有权利主体除了国家，也就又有了第二种，即农村集体。处分权也就自然而然的落入了两者手中。在如今农民集体还没有充分的法律保障，以致于与国家相比之下的劣势也就可见一斑了。农民集体所有权下的土地必须经过国家征收的正规程序才能转化为国有，但是一旦集体土地摇身一变为国有，再想变回集体土地就是难上加难了，可见这一转化过程是不可逆的。据此，在农村集体法人资格的正式具备后，法律必须增加相适应的土地赎买机制，必须使上一转化过程变为可逆，要首先限制土地用于农业，允许农村集体法人对国有土地拿回“卖身契”，再次成为农村集体土地。这种集体与集体之间土地所有权的处分，改变的仅仅是哪一方集体，国家、此农村集体或是彼农村集体，因其土地的权利属性并没有被影响，依然是农业用地，这样一来，也就恰恰保障了整体农业用地的数量，在大原则上也适应了社会主义公有制的经济基础。

参考文献：

［1］李立景，黄龙．我国农村集体土地所有权制度的不足及完善［J］．太原师范学院学报，2017（3）：28－32．

［2］陈小君．我国涉农民事权利入民法典物权编之思考［J］．广东社会科学，2018（1）：219－223．

［3］周良慧，杨珏．论新时期我国农村集体土地所有权制度的完善［J］．农林经济管理学报，2015，14（1）：14－20．

［4］谭峻，涂宁静．农村集体土地所有权的实现困境与对策研究［J］．中国土地科学，2011，25（5）：56－61．

冷严思 中国刑事警察学院

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