集体土地被征收人权利的司法救济
［摘要］我国集体土地征收的制度体系，一般以《土地管理法》《物权法》为核心，《土地管理法实施条例》等行政法规、部委规章为支撑，相关土地政策为补充。由于对集体土地征收立法缺失、执法不严、司法乏力等问题，导致集体土地被征收人权利救济困难。要改变这种情况，必须改革现有的行政主导征收模式，立法明确被征收人的权利，建设以被征收人权利为中心的制度，强化司法救济，征收过程司法适时介入，对征收行为进行合法性审查，保障被征收人的权利。
［关键词］集体土地 被征收人 司法 行政诉讼 救济 权利
一、集体土地被征收人及其权利救济
土地征收中的被征收人，系指因土地征收而丧失权利或致其权利受到影响的人，具体包括征收标的所有权人及其他权利人两类。后者是指土地所有人以外，其他一切关于土地有权益之人，且因土地征收而蒙受损失者。①在征收法律关系中，被征收人和征收人共同构成了土地征收主体。集体土地被征收人，指因集体土地被征收而丧失相关权利或致其权利受到损害的利害关系人。１９９８年国务院的《土地管理法实施条例》第２６条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”；２００１年国土资源部《征用土地公告办法》规定了“被征地农村集体经济组织”、“农村村民或者其他权利人”；２００４年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提到“被征地农民和用地者”；２０１８年《土地管理法（修正案）草案》对于第４８条的修改，提出了：“应当给予公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。”上述表述的“所有者”、“权利人”、“村民”、“被征地农民”等都是被征收人。需要指出的是，集体土地所有人外的其他被征收人不限于农村户籍人口，只要与被征收的土地、房屋或其他物产生权利关系而权益受损，即为被征收人。从各国情况来看，被征收人的外延一般立法予以明确，例如英国《１９７３年土地补偿法案》（ＬａｎｄＣｏｍｐｅｎｒａｔｉｏｎＡｃｔ１９７３）指出，补偿权利人是指任何拥有土地或实质性占有全部、部分土地的所有人、抵押权人或租赁权人。②美国土地征收案例中多表述为财产的所有者、使用者或个人等。德国《联邦建筑法》第１０６条规定，补偿权利人包括土地产权人、土地用益人、土地占有人和受征地影响的其他利害关系人。③我国行政法学者王克稳认为，我国集体土地上的权利人，除土地所有权人外，大致还有以下几类权利人：一是地上物所有权人，二是集体土地使用权人，三是乡镇、村企业的厂房等物业的承租人，四是抵押权权利人，五是股权权利人，六是其他与集体土地使用相关联的权利人。④笔者认为，为保证土地法、物权法概念的统一，应以被征收人统一界定。近年来，很多学者研究如何保障被征收人的权利。研究发现，村民的参与和知情权并没有有效行使，即使有行使，也是形式意义。⑤在权利和权力的此消彼长中，《土地管理法》等规定的被征收人的权利，由于缺乏正当程序保护，在执行中容易被“肢解”，例如，征收过程中的“先上车，后买票”现象，即先完成征收行为，后补办审批程序，就是典型的表现。现行的土地征收制度在公权与私权的配置上是失衡的，这种失衡使被征收人无法制衡征收机关的征收权，丧失了保卫自己财产的能力，这也容易使得农民不得不转向非法的暴力抗征。⑥行政程序是行政法的核心，能有效规制政府的行为，是权利保障和制约权力的有效途径。现有土地征收程序的设置，恰恰限制了被征收人的权利及救济。例如，规定对补偿标准有争议的，只能由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。违反了“任何人不能做和自己有关的案件的法官”的原则，被征收人权利的救济在上述程序中多为“未审先定”的结局。如在吉林省永吉县龙达物资经销处诉吉林省永吉县人民政府征收补偿案中，认定涉案评估报告存在遗漏评估设备、没有评估师的签字盖章、未附带资产设备的明细说明、未告知申请复核的评估权利等系列问题，不具有合法性，但此报告竟作为了征收的依据。⑦
二、集体土地被征收人权利救济模式
我国现行的土地被征收人的权利救济，基本集中在行政裁决、行政复议、行政诉讼上。由于行政机关在整个土地征收程序中的主导作用，行政复议和行政诉讼等救济的效果并不理想。例如，有学者研究的２２个案件中，原告９０９％的起诉没有获得法院的支持。⑧由于司法乏力，导致了集体土地被征收人权利救济困难。法治不仅要坚持人民主体地位，而且更重要的是，要确保权利可以得到司法有效的救济。
（一）转变被征收人权利救济模式
在征收行为中，针对公权力侵权，一般有行政救济模式：即行政裁决和行政复议；司法救济模式：即行政诉讼或宪法诉讼。在有些国家，还存在议会救济模式，例如，英美议会不仅进行征收立法，而且还有权对征收的法定要件，如公共利益等，直接加以审查，从而规制征收权，以最大限度的避免违法征收的出现，进而达到保护被征收人利益的目标。⑨目前，绝大数国家以法院为主导，因为权利救济本身是法院天然的职责，也是现代法治社会解决争议的必然选择。由于法院具有司法审查的权力，对于征收行为则不论实体还是程序，都可以进行全面的审查，这也包括了对于征收补偿金额的审查。但是我国法院对于征收公告等行为，以程序性为由，不予立案，同时对于原告有诸多的限制性规定。例如，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》将原告解释为土地权利人或利害关系人、或实际使用人等，针对不同情形，予以救济。司法实践中，法院很多时候以不予立案或驳回诉讼请求等情形，对被征收人不予实际救济。如王风俊诉北京市房山区住房和城乡建设委员会拆迁补偿安置行政裁决案，北京市房山区人民法院一审中，简单以户口冻结为由，驳回诉讼请求。⑩行政主导是我国土地征收及救济的主要模式。该模式下，征收的实施要件及救济程序，基本掌控在行政机关手中。现行土地征收制度中，政府同时扮演三种角色：即政府既是公共利益的判断者，又是征收的执行者，还是征收争议的裁判者。为保障被征收人权利，必须强化司法主导模式，《国有土地征收与补偿条例》已作了这方面的转变，例如，该法规第２８条规定，“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”取消行政强拆，转为司法强拆，既是行政强制执行的模式转变，也是强化司法主导的重要体现。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第２５条也规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”
（二）完善征收程序救济
在集体土地征收上，封闭的征收程序，不仅缺乏被征收人的参与和知情，而且也排除被征收人的权利救济。例如，征收方案批准后，法律规定要公告，但是公告不属于行政诉讼范围。最高人民法院作出的（２０１６）最高法行申１９６３号行政裁定书认为：“人民政府根据《土地管理法》第４６条以及《土地管理法实施条例》第２５条的规定，依法征收公告的行为，仅仅是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续相关征收土地行为，而非征收公告”。因此，征收土地公告不属于行政诉讼的受案范围。虽然，公告属于程序性环节，不具备行政诉讼的“成熟性原则”要求，但公告所载明的土地批复行为和征地补偿、安置方案等内容，在公告前，并没有听取村民或村民自治组织的意见，以内置的审批程序排除村民参与，导致征收土地和补偿安置方案完全由政府主导，被征收人没有话语权和议价的空间。针对征收行为出现争议，被征收人当前一般选择与征收人协商谈判，博弈过后，无法得到有效补偿的，才会最终选择行政或司法救济。现行程序的设置限制了被征收人的救济权利，例如，国务院的土地审批行为不可诉，征收公告不可诉，同时征收决定后，由于很难顾及到集体土地遗留下的历史问题和现实困难，简单的救济，实际上很难实现。对此，应对现有的土地征收程序重构，例如，在集体土地征收的过程中，建立征收申请前置程序，一切用地征收都需要听取被征收人意见，听取意见后，需土地使用人将其拟举办事业的计划报主管机关许可，主管机关从社会因素、经济因素、文化及生态因素、永续发展因素及其他因素几个方面考量征收的公益性与必要性，并通过听证会决定。这就要求逐步改革现有的“两审批”制度，禁止政府单方面决定用地。国土资源部２００４年的《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》规定：“在征地依法报批前，当地国土资源部门应告知被征地农村集体经济组织和农户，对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。当事人申请听证的，应按照《国土资源听证规定》规定的程序和有关要求组织听证。”《土地管理法实施条例》第２５条第３款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”上述程序分别规定在政策与法规中，应当上升为法律统一规定，以免被征收人的权利保障不力或被虚置。程序的设立应与社会公共利益联系在一起，应实现被征收人权利与社会公益的平衡，实现对政府主导的征收权力的有效约束。尊重民法总则、物权法所确立的权利，让被征收人处于程序中心，权利得以充分保障。
三、健全集体土地被征收人权利的司法救济
党的十八届三中全会提出完善农村土地征收制度，行政主导的征收模式必须与司法主导的救济模式协同，必须将二者有机统一，功能互补，有效制约。因此，在集体土地征收过程中，适度引入司法性决策，全面放开司法救济，才能有效规制监督征收行为及其实施者，并充分保障被征收人的合法权益。
（一）明确集体土地被征收人的市场主体地位
由于集体所有权实际上的虚置化，而农民只具有土地的使用权，且流转受到诸多限制，这导致集体土地被征收人无法成为独立的市场交易方，不具备与征收人平等议价的能力和权利。１应明确集体土地被征收人。《宪法》《土地管理法》等确定的集体土地所有权的主体为村集体，如村集体经济组织、村民小组等等。学者认为，集体土地所有权与集体成员权的关系，从权利行使方式看，二者在不少方面具有同步性，共享着某些权利行使制度。牵宓娜坏扔诟鋈说娜宄稍痹诩寰米橹谌菀自獾椒欠ㄇ趾Γ酥辽ナＢ涫导逅腥ǎγ魑┟窦宄稍比ǎ匦露ㄎ徽魇展叵档谋徽魇杖恕Ｒ皇恰锻恋毓芾矸ā酚Ω秤杓逋恋赜牍型恋赝骋坏氖谐〉匚唬哂邢嗤乃腥埽苊夥枪嫘缘恼鞯匦形６歉秤杓逋恋乇徽魇杖瞬āＳ醒д咧赋觯叭ǚ种谩闭哂搿睹穹ㄗ茉颉贰段锶ǚā吩谌逑涤肴ㄐ陨匣勾嬖谔逑党逋唬傲饺ā狈掷牒汀叭ā狈种貌⒋嬗诔邪厝逑担υ谥泄穹ǖ浜汀杜┐逋恋爻邪ā分械玫叫鳌＂涫涤诟鎏澹舫稍痹诩遄橹心酥寥逑抵忻挥邢嘤Φ牡匚唬纱硕苌耐恋爻邪ā⒄厥褂萌ā⒓迨找娣峙淙ǖ雀飨罹咛宓牟撇膊灰椎玫匠浞质迪帧Ｊ小⑾厝嗣裾Φ苯徽鞯嘏┟衲扇胂嘤Φ难仙缁岜Ｕ咸逑怠１徽鞯嘏┟竦纳缁岜Ｕ戏延弥饕糜诜咸跫谋徽鞯嘏┟裱媳Ｏ詹固Ｉ缁岜Ｕ匣蚋＠粲谛滦筒撇ǎνü⒎魅罚舛杂诘胤秸晟撇钩シ桨福富涫涤靡嫖锶ǎ哂兄匾囊庖濉＃勃蓖晟票徽魇杖讼嘤Φ娜！叭ǚ种谩毙纬闪送恋厮腥ā⑼恋爻邪ā⑼恋鼐āＩ鲜鋈鼙浠纬尚碌娜芴逑怠＠纾逅腥纬煞ā⒌髡ā⒓喽饺ā⑹栈厝ā⒒竦貌钩トā⑹识却Ψ秩ǖ取＂根据《物权法》，土地承包经营权为用益物权，对于土地经营权则存在多种观点，有物权和债权之争。对于征收，不同的权利人享有的权利不同，由此而产生的补偿不同。若权利人不明确，权利归属不确定，则会导致补偿不到位。征收中，被征收人享有实体性权利和程序性权利。实体性权指被征收人获得因土地使用而产生的一切权利，程序性权利则是保障或实现实体性权利不受侵犯时所享有的权利。应立法规定公平合理补偿权、安置权、社会保障权、居住权、经营权等，强化公众参与、监督权等等。并对权利体系逐步完善。
（二）完善司法救济
在涉及集体土地征收的案件中，被征收人胜诉率远低于整个行政诉讼中原告胜诉率的情况。法院作为化解矛盾纠纷、维护社会公平正义的最后一道防线，在土地征收中不仅要有效地约束征地机关的行为，更要合法保护被征地人的权利。１发挥行政诉讼的主导作用。２０１４年《行政诉讼法》修改后，对于征收行为以及房屋补偿协议均纳入了行政诉讼的受案范围，尤其是立案登记制度及行政首长出庭制度，体现了司法的主导作用。但是在集体土地诉讼中，受案后被驳回请求居多。这里主要有两个问题：一是被征收人涉及权利较多，包括了被征收土地使用权、用益物权、担保物权、债权、优先权等各种权利。当被征收人对征收决定不服时，法律规定的权利会出现救济不能的情况，例如，法律将可获救济权的主体限定在所有权人和使用权人，享有其他用益物权或债权的权利人则无法救济。二是由于行政主导模式下，征收一般是政府多部门协同完成的工作，法院相对处于弱势，特别不愿意受理涉及政府利害的土地征收案件。对此，最高法院的司法解释，一再澄清被征收人（原告）的标准，但始终无法跟上政策的变化以及实际情况。２０１８年行政诉讼新的司法解释，明确规定了房屋征收部门可以为被告、村民委员会可以为被告，这在很大程度上为集体土地征收中的司法救济解决了“立案难”的问题。行政诉讼要有效地主导，要求实现以征收程序为司法监督重点，以被征收人权利救济为中心，实现全过程的监督。应扩大行政诉讼受案范围。近年来，当事人经常采用投诉举报的方式，要求上级行政机关或监察部门对土地征收进行监督，对上级行政机关或监察部门的处理行为不服的，建议纳入行政诉讼范围。此外，很多国家对于土地征收救济，存在着行政诉讼、宪法诉讼并存的救济方式。提出了加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。被征收人对于行政机关超越公共利益和未遵循法定程序的违法征收，不仅有权提起行政诉讼，在符合规定的情况下，被征收人可考虑提起合宪性审查。２加强“公共利益”的合法性司法审查。现行《土地管理法》《国有土地征收与补偿条例》等列举了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益。清楚的公共利益的范围，不仅规制征收审批机关权限，而且起到事前规范，事后纠正的作用。在法治视野下，公共利益的标准，应该由立法机关或司法机关来确定。很多国家法院在审理土地征收合法性的问题上，核心的问题就是公共利益的判断。由于司法是事后监督模式，只有在发生行政争议后，才会在诉讼活动中审查行政机关行使征收权的目的、过程和结果。事后监督有利于确认违法行为，但是有些征收行为已然发生，损害无法挽回，依靠国家赔偿制度，也必然损及国家财政。因此，法院应强化合法性司法审查，扩大审查的范围，进而“倒逼”行政机关重视“公共利益”的判断。行政机关对于公共利益的裁量权较大，实践中，行政机关为了征收，往往会挂上一些冠冕堂皇的公益理由，应完善法律程序，规定司法在土地实质征收前，有合适的程序适时介入“公共利益”的判断，避免事后监督的不足。尤其应严格审查一些地方政府借“公共利益”之名，从事经营性项目或房地产开发之实。３优化征收补偿的判决类型。行政法治是法治国家的基本原则，据此，行政机关应依法行政，不得滥用职权或超越职权，司法机关应依法审判，并根据行政违法的程度，裁决行政行为的效力。《行政诉讼法》明确规定了合法性审查的要件，且规定了包括驳回原告诉讼请求、撤销判决、变更判决、确认判决等判决类型。被征收人在司法救济中，常见的类型主要有撤销之诉和给付之诉，如要求撤销征收决定，要求征收人履行补偿款项等等。若法院要强化司法审查的力度，对行政征收进行全过程的控制，则必然在诉讼类型上加以完善。例如，根据被征收人的诉讼请求，对征收决定确认无效或撤销违法征收，但违法行为被撤销后，对被征收人的补偿能否得到有效保障呢？实际上，司法机关需要在撤销行政行为之后，要求行政机关履行职责，履行给付义务等。因此，健全司法机关救济，不仅局限于扩大受案范围，更应优化判决或裁定的类型，以保障被征收人的权利为目标，实现撤销判决、履行职责、给付义务等判决的有效结合。应明确司法机关直接判定行政机关履行行政行为，比如补偿征收款项等，避免判决后执行难。
作者：杨向东 单位：上海政法学院
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