西北地区循环农业论文　

一、政府对循环农业的作用机理

“市场失灵”和循环农业的经济特性是政府参与循环农业的根源所在，循环经济的发展离不开政府的引导和支持。在循环农业的发展过程中，政府承担着发起者、组织者和引导者的角色。政府的各种行为决策势必会对其他参与主体的行动产生一定程度甚至是“牵一发而动全身”的影响。

（一）循环农业的“外部性”需要政府建立合理的引导机制

传统的生产模式使得环境资源产权界限模糊，为了追求利润最大化，企业和农户必然会在生产中忽视公共环境成本，如对河流的污染和秸秆的焚烧。而将这些成本转嫁到他人身上来增加自己的利润，即所谓的私人成本社会化现象，也就是环境“外部负效应”。若农户和企业采用绿色无公害的生产技术通过循环利用各种资源实施清洁生产，实现废物的零浪费，就可以减少原始资源的耗费和环境污染，从而为社会带来一种“正外部性”的效果，然而这种模式的推广实行并不理想，个体生产或规模较小的企业会因为生产成本的升高而不愿意进行清洁生产，在经济欠发达地区循环农业很难自发运行。因此，要想改善环境不断恶化的现状，政府势必要利用其权威地位，以强制手段介入农业生产整个过程，建立清洁生产的激励和约束制度，引导各参与主体改变传统的粗放型生产方式，以“低投入、低消耗、高产出”的生产模式，将生产带来的的环境外部负效应内部化。

（二）循环农业作为具有非排他性的“公共物品”要求政府作为承担者

循环农业的发展中，农村公共物品的有效供给和公共资源的有效利用是其中的关键问题。如农业基础设施、农业生态环境保护、河流治理、农村发展规划、农村信息系统等资源的建设与治理。这些公共物品在使用过程中具有完全非排他性和非竞争性的特点，相比私人化的供给就难免地出现“免费搭便车”，造成“公地悲剧”，进而造成供给不足和使用纠纷。因此作为主导来避免“市场缺陷”，提供公共物品是减少纠纷的必然选择。因此，只有政府承担起循环农业“公共物品”提供者的角色才能防止“市场失灵”，更好地推进循环农业的发展，由于西北地区投入产出低下，资金市场的竞争力不足，在很大程度上制约了资金的注入。因此对于农村公共产品供给相对于中东部地区存在天然的供给缺陷：一方面表现为“投资大、效益低”，如1998年，东部地区的投入产出比为2.84，中部为1.82，而西部只有0.97，分别相当于东中部的34.16%和53.3%。近年来随着经济规模扩大，投入产出比逐渐出现下降趋势，但西部与中东部之间的差距仍很大。这就要求政府转变投资方向，加大对循环型农业的长期投资。

（三）循环农业的长期回报性要求政府提供补偿

循环农业不是个别部门或产业能够在局部范围完成，其系统性需要将农业产前、产中、产后以及产地环境之间进行持续的链接和延伸，形成一套完整的农业产业体系。各产业之间衔接紧密，其资源得到最佳配置，中间产品和废弃物得到有效利用，环境影响减少到最低水平。其中包含的大量沉淀成本只能依靠政府的支持。沉淀成本（SunkCost）是指那些一旦投入并承诺了专用用途后就不能回收的投资成本。它不但影响在位企业的退出，也会影响潜在企业的进入。循环农业投资的沉淀成本具有长期性和稳定性，需要在政府的依托下通过特定的投资行为和管理模式完成，是一种沉淀成本。这种沉淀成本虽然在某种程度上可以通过各类市场制度的完善来降低，却无法完全依靠自发的市场制度进行化解。因此，政府必须利用优惠政策补偿循环农业行为主体投入的沉淀成本，特别是社会性沉淀成本，既利于各类资源的退出与重新进入，又可以增强企业长期投资的动力。

（四）循环农业的规模化生产需要政府的介入

循环农业的发展要求农业生产与其他产业的有机耦合，在闭环中进行物质和能量的循环利用，不仅仅孤立于农业生产内部，需要规模化的生产、设备的大量投入、循环农业技术的应用，因而在循环农业发展的初期生产成本必然高于传统模式下的农业生产成本。循环经济只有建立在规模经济的基础之上才能实现减量化、再利用的原则，只有这样才能单位产出的资源消耗实现最小化，工业在循环中的参与也需要废弃物的规模化程度；生产中需要的土地、资金、技术和设施等要达到一定规模和水平才能够保证循环农业的参与企业有相对较低的运营成本和较高的参与热情。这种系统化、长期性的产业链条使得很多企业无法在市场机制中独立完成系统的运转。这就决定了必须也只能由政府介入，才能凭借其特有的强制力获取大量资源，满足循环农业运行的技术、资金、基础设施和社会意识等规模要求。

二、西北地区政府传统绩效观对循环农业的影响

由于地域发展的自然条件和经济的不平衡，我国循环农业的发展在全国也呈现出许多空间差异。从表2中可看出，东北、中西部地区循环农业水平较高，而东部沿海是水平较低的地区，其中甘肃（1.4947）、宁夏（1.9853）青海（2.8146）在全国水平中较高，说明对循环农业发展较为重视，尤其是青海省的循环农业发展水平较高。但资源的利用率有待进一步提高。

（一）西北地区循环农业的发展现状

我国西北地区地域辽阔，气候干旱，土地退化，生态环境脆弱，水资源分布极不均匀，人口与土地承载比例失衡，目前这种生态环境恶化的趋势还在继续扩大，缺乏有效的遏制措施。这些状况与上游地区大量挖河沟、引流、工业污染、过度放牧等生产活动息息相关，这种掠夺性的经营方式、“资源-产品-废弃物”的线性发展模式，对黄河下游的生态影响极其巨大，说明政府未能从根本上认识到这种错误的粗放式生产。据计算，2000年西部地区每平方公里未达标工业废水、未净化工业废气和未处置的工业废气物的排放量分别只有全国平均水平的37.4%、29.2%和39.9%；平均每公顷耕地化肥用量为210公斤，只有全国平均水平的65.83%。

（二）传统的政府评估模式

20世纪八九十年代，在绩效评估和目标设置中特别重视经济发展，评估指标主要以GDP增长和其它决定GDP增长的因素，如吸引外资、固定资产投资等为主。绩效指标或目标更多地以硬性的、有形的和数量化的为主，而软性的和质量控制的标准很欠缺。评估更多关注投入而忽略产出，更少关注结果。这种GDP崇拜热潮，导致了经济发展与社会进步的不协调和经济发展与环境保护的矛盾。人对自然界的无限索取最终导致人与自然的分离和异化和自然界对人类的报复，脆弱的生态系统引起了环境污染、土地沙化、生物多样化减少等问题，因此这一时期的政府在价值倾向上具有“反生态”的性质。西北地区是一个农业生产立地条件差，农业基础设施较弱，农业生产力水平较低，农业增产和农民增收幅度较慢的地区，长期的自然条件和历史原因导致这一地区政府对农业新的经济模式接受较慢，长期急功近利的政绩观引导着粗放式的农业生产模式。循环农业的发展遵循生态系统和经济活动的基本规律，追求长期的经济效益，以绿色GDP核算体系和可持续协调发展评估体系为导向，通过创新型农业技术体系和对农业产业结构及生态系统内部结构的调整和优化，延长产业链条，以实现污染废弃物的循环利用来最大程度地减轻环境污染和生态破坏，最终实现农业资源消耗的零增长和农业生态环境体系的基本平衡。这种生态发展观迫切需要政府建立科学的增长观念和评价体系。

三、政府转变绩效模式的路径思考

（一）改变发展观，构建生态型政府理念

在传统的农业社会，人们在生活和生产上都体现了和谐、统一的整体性思维，如我国古代的“天人合一”就是将人看作自然界的一部分，人必须顺应自然，遵照自然规律，与自然形成有机的整体。20世纪以来的现代工业社会带来了科技的迅猛发展和经济的繁荣，突出了人的主体地位，形成了近代主体-客体的思维方式。人类进入21世纪以来，社会迈向后工业社会，恶劣的生态局亟待政府乃至全社会以整合、系统的观念推行生态行政管理，很多国家逐渐意识到这个问题的严重性，开始治理与推动“以人为本”的科学发展观，政府部门目标责任制的内容逐渐从关注GDP增长到注重经济社会的平衡发展，更多关注公共服务和可持续发展，更加注重环境的保护，然而，单一经济为指标的核心特点没有根本的改变。这就需要思维方式的进一步创新与整合，即运用生态学的知识和方法去认识和解决当前的问题，建立“人-社会-自然”的生态观和方法论，运用整体性、系统性、有机性、多样性与复杂性等特征。现代生态观追求的是人与自然、人与社会、人与人之间的共存与和谐，人类与自然的共同演进和可持续发展。因此，构建生态型政府成为新时期与时俱进的社会发展趋势，由于生态危机的复杂性，它不可能由部分社会群体或单纯的科技手段或市场法则来解决，其复杂性与长期性决定了这个问题是整个人类共同面临的公共危机，必须由政府出面整合各种资源，设计公共政策，完善公共管理，使得政府的治理范式发生根本的转变。生态环境脆弱是西北地区的通病，我们一定要杜绝“先污染再治理”的模式，通过发展循环经济，把经济发展和生态保护结合起来，形成生态发展和生态建设良性循环的发展格局，才能更好的发挥西北生态屏障功能。建设生态型政府，从人与自然的关系角度来理解，主要是指“能够实现人与自然的自然和谐作为其基本理念，将遵循自然生态规律和促进自然生态系统平衡作为其基本目标，并能够将这种理念与目标渗透与贯穿到政府制度与行为等诸方面之中去的政府。”

（二）改变原有农业发展的绩效考核模式，建立科学发展水平考核评价机制

传统的政府对当地农业部门的考核注重产量和经济效益，盲目扩大耕地面积，无度开发土地，大量种植经济作物，对畜牧业的生产也缺乏环境资源承载力的考虑，尤其是西北大部分少数民族地区，长期以来放牧为家庭收入的主要来源，这种生产方式不仅没有摆脱当地农民贫困的帽子，还对当地生态环境进行了过度透支，导致自然灾害频繁，对人民的生命和财产带来了极大的损失。这些现象都是政府在以短期的经济效益为主的价值引导下形成的绩效观，带来了政府的一系列制度惯性，由上至下以项目的多少为评估的标准之一，各地大搞政绩工程，项目审批繁多，政绩工程泛滥，造成了生态环境的恶性循环。在考核模式上应该首先贯穿科学发展理念，充分发挥评价的“指挥棒”作用，充分体现尊重自然规律、谋求长远发展的科学发展理念，改变了过去单纯追求GDP评价的做法。其次是功能分区，分类考核。党的十七大以来逐步推行的主体功能区建设打破了以往按照行政区制定区域政策的思路，采用了多元化的评价指标来衡量区域发展的指标设计，除了传统的经济指标还增加了社会指标和生态指标。西北地区生态和地理条件相似，应该作为一个整体进行功能划分，各省政府进行生态区域划分的横向联合，才能充分发挥西部的“屏障”作用。三是健全机构，信息公开。各地区在地方政府统一领导下成立环境考核评价工作领导小组，并设立省级至县级考核评价工作领导小组，承担考核评价的组织实施、分类管理和综合协调等工作。同时，定期在公众平台上向社会公布每期考评结果，要将考核频率适当缩小，实时让公众了解政府行动，并将考评结果作为公务员考核、任用、晋升、奖惩的重要依据。

（三）改变单一的评估主体，构建多元评价主体

近年来，许多地方政府开展了形形色色的政府评议活动，逐渐开始让公众参与到地方政府的绩效评估中去，虽然这些活动体现了地方政府的绩效评价的价值取向正在发生转换，但“政府主导、自上而下、上下呼应”的中国绩效评估模式特点依旧很突出，距真正意义上的“民众本位”的价值取向还很远，主要表现为：政府既是评估的运动员，又是裁判员，在评估中，政府“内部评估”权重高于“外部评估”，领导的随意性和主观性都很强，经验主义色彩浓厚。这样的评估模式必然导致地方政府的评估出现种种问题，如指标体系不统一，各地自行其是，评价主体单一，群众参与度不高或积极性不够。随着市场经济的活跃和科学发展观理念的深入，公众权利意识和主体意识逐渐觉醒，伴随着政府职能的转变，公众作为政府绩效评估主体作用越来越突出。在这样的机制下，公众满意度成为了评估体系当中的重要指标，只有充分测量了公众满意度，绩效评估的结果才能切实的保障其客观性。

1.完善地方政府农民参与评估的制度规范建设。农民是农业的生产者，他们能切身地体会生产的良性发展态势，发挥生产的可持续潜能，地方政府应该建立农民信息反馈平台和互动机构，增加政府与农民的意见交流与讨论，提高农民对政府政策制度制定的参与度。当然，增进农民对政府农业绩效的评价能力，是实现这一途径的关键。循环农业的发展离不开先进的技术手段，而农民的综合素质和当地的农业技术服务水平是其中的关键。然而西部农村地区社会发育落后，市场化程度低，农民思想意识落后，对可持续的循环经济的意识淡薄，加之循环农业的经济效益短期成效不明显，农民往往只关注眼前效益，对清洁生产带来的长期经济效益缺乏认识。因此要培养农民的市场理性和长远意识，要提高农民对新的生产方式的接受能力，树立可持续发展的价值观。政府要对广大农民进行系统性教育培训，加强对发展循环经济、资源忧患意识和环保意识的宣传教育，从思想上转变农民的传统生产经营观念，建立农业科技服务站，普及循环经济知识，进行典型事例讲座，逐步培养农民节约型、生态型的生产和生活方式，引导农村经济的可持续发展。

2.强化公众评估的导向和规范作用。保障公众评估主体地位的法律基础，体现“以民为本”的政府绩效评价的价值导向，把评价聚焦于“公民期望的结果”，并使之成为推进现代政府建设的重要机制。目前，我国各级政府的绩效评价，大多以自主或半自主的经验式评估模式为主，统一化、标准化的政府绩效评估模式尚未建立，各级政府评估模式大致雷同，评价体系的管理机构各行其是，评价权缺乏清晰度，指标体系缺乏科学性，缺乏对地方政府的针对性，评价主体经常处于混乱的界定，被评对象也因此无所适从。因此，用法律的手段保障公众的评估主体地位和评估程序，是解决评估体系最有效的手段之一。建立外部评价机制，尤其是委托第三方机构，如社会机构和学术团体，可以通过网络平台收集公众意见，不断扩大社会各界对政府评估工作的参与度。总之，应该以满足公众的需求，体现公众的满意度为政府的终极目标。

（四）建立经济激励机制，提高区域间循环农业合作机制

由于目前资源循环利用不足和外购性物质投入过大的问题，西北地区政府可以进行横向联合，通过建立适宜的经济激励机制，根据区域经济的相似性建立循环农业的区间合作机制。首先是积极制定淘汰性的产业政策，以优先、减税等方式鼓励废弃物资源化利用产业的发展，限制传统的高能耗、高水耗、高污染农业项目的发展；其次是鼓励农户或者企业提高技术增强资源循环利用效率，对于进行农业废弃物循环的企业或者农户，给予一定的建设资金奖励或政策优惠；再次是对超标或违规施用化肥或者农药等相关主体处以罚款或税收，从而减少污染性投入；最后是进行区间合作，打破垄断和重复建设，建立循环农业的合作体系。总之，农业循环经济的推广是一项长期性的艰巨工作，涉及方方面面的协调工作，只有通过政府的统一领导，才能保其各项工作的顺利开展。政府要在树立正确的政绩观的基础上，因地制宜的制定发展循环农业的总体规划，分阶段的制定发展目标和实施计划，保障循环农业的顺利发展。

作者：吕蕾莉 赵华 单位：甘肃农业大学人文学院

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