农村经济进程中财政转移支付制度探讨
当前，随着我国经济的发展，城市与农村之间的经济差距也拉开得越来越大，这就需要对农村的发展提供经济上的大力支持。因此，深入分析与探讨农村财政转移支付制度这一问题显得极为重要。转移支付作为各级政府之间财政资金彼此转移或者财政资金实现政府间再分配的重要手段，通过转移支付的方式，对农村经济的发展进行大力支持。在此，笔者将对如何健全完善财政转移支付制度，实现公共服务均等化之目标进行研究。
一、农村财政转移支付制度的缘起
在实施税费改革以前，中国农村地区的财政基本上由三个部分的资金所组成：其一是预算内资金，主要用于支持农业生产、农业基础设施建设以及提供农业公共服务、当地行政事业单位工资和共用经费等，其收入来源以农业税和农业特产税、工商税收入为主体。其二是预算外资金，通常用在维持政府机关的日常有序运转，也就是政府机构的办公用品、交通费以及招待费等，来源一般是收费。其三是自筹资金，通常是指用在农村地区的公共建设、公共服务以及教育支出等方面的资金，来源主要是各乡镇企业交纳的利润以及管理费、村提留和乡统筹、集资款、罚没收入等等。自从2001年起，为了切实减轻农民群众的负担，有效规范农村地区的收费行为，我国开始施行以三取消和两调整、一改革为主要内容的农村税费改革，中央明文规定了要取消农村地区的教育集资等专门向农民群众进行征收的行政事业收费以及政府性的基金，取消目前现行的依据农民上一年人均收入的一定比例所征收到的乡统筹费用。在施行农村税费改革之后，广大农村群众的负担显著减轻，农村基层党群关系与干群关系也得到了显著的改善，农民群众积极支持与赞同以上改革措施。但是，在实施税费改革以后，因为农村地区的税收收入被大幅度压缩，导致农村财政预算外收入和自筹资金大大降低。在以上资金收入大幅度减少的状况之下，我国农村财政显得无计可施，各类问题频繁出现。预算内、预算外和自筹资金的缺口已经成为各级基层政府日常工作中的限制性因素。在这种状况之下，从2003年起，中央财政为了确保农村税费改革的实施，有效规范税费的征收，全面考虑到当地的净减收状况，运用财政转移支付等方式对农村地区进行补助，其主要目标是让农民群众的负担能够显著降低，保障乡、镇机构以及村级组织的顺利运行，保障农村义务教育经费的合理需求，主要用在农村地区义务教育、人口和计划生育、乡村道路建设、村干部合理报酬和村级组织办公费用等方面，其根本目标在于不仅减轻农民群众的负担，而且还能更高地改善民生，保障新农村建设的顺利实施。
二、健全农村财政转移支付制度的必要性
一是农业所具有的基础性地位及其弱质性加以决定的。农业一直国民经济的重要基础，尤其是我国这样一个世界上人口最多的国家，农业所具有的重要意义显得不言而喻。当然，农业还是现代人生存与发展的重要物质资料来源，而且还是决定本国国民经济发展规模以及速度的重要基础性部门。所以，农业作为基础性产业必须要得到政府在财政的积极支持。农业虽然是国民经济的重要基础，然而因为其处在农产品的消费、销售、加工以及运输等链条之末端，导致其需求的弹性非常小，绝大多数农产品无法长期地储藏，而且自然条件也不够理想，由此而导致农业在经济发展进程中具有相当强烈的弱质性，尤其是因为历史、自然等因素，导致我国农业的弱质性愈加突出，不仅生产力水平相当低，而且组织化程度不够高，规模相当小，比较利益也十分低下，自我积累能力偏弱，应付经济、自然风险的能力自然也就比较差，所以尤其需要得到政府部门在财政上的大力支持。二是财政对农业发展所具有的重要性加以决定。一整套行之有效的公共财政管理机制并只是为农民群众提供更高质量的服务，更为重要的则是为社会大众提供公平、公正之良机，从而让不同地区与不同收入的民众尤其是农村群众能够享受到对等之服务。然而，自从中央、省建立健全较为规范和稳定的分级财政管理机制以来，财政运行的实际结果是造成县级财政十分艰难，乡级财政举步维艰。所以，农村财政转移支付制度支持农村地区财政运行的重要内容而得到了愈加广泛的关注。农村财政转移支付已经成为财政分权体系中极为重要的平衡器，其目的是确保那些财政收入不足的地方政府能够有一定的财源，从而对本地民众提供统一化、标准化的公共产品以及公众服务。因此，农村财政转移支付制度可以说是缩小城乡之间差距，实现城乡经济协调与统筹发展的必然选择。
三、完善农村经济进程中的财政转移支付制度的措施
(一)改进财政支农结构以形成支农资金的稳增长体系
目前转移支付之中的原来机制补助、上解和中央税收返还制度等过于照顾到地方政府之既得利益，违法了公平之原则，因而不利于真正实现公共服务均等化这一目标。所以，为了能够实现农村转移支付制度这一重要目标，要合理地调整农村财政转移支付之结构。具体来说，可以把现行税收进行返还、原有体制补助以及上解等相关的转移支付形式运用结构转换、归并，从而形成一整套以一般性转移支付制度为主体，以专项转移支付制度为辅助的新型转移支付制度体系。要将农业财政转移的资金更多地用于积极支持农业的规模化生产经营上，从而促进农业的产业化以及强化农村地区劳动力的培训、转移等，更好地发挥出财政转移支付资金在拓展农业生产，提升农民收入以及改变农村地区面貌等多个方面的积极作用。与此同时，要应当融入专项转移支付等，对于高科技农业产业进行投入，从而让我国农业生产能够逐渐摆脱低附加值的发展模式，往高附加值生态农业以及绿色农业加以转移。要致力于提升农业产业所具有的国际竞争能力，其根本的出发点就是要进一步改进与优化各种农产品的品种，提升农产品的质量，拓展出新市场，更好地适应于市场需求之变化，而以上这些一定要依赖于科技的持续进步。所以说，农村财政转移支付要不断提升对于农业科研事业之投入，并重点强化对农业科研成果以及技术应用上的积极支持。
(二)持续健全农村财政转移支付制度法律法规体系
农村财政转移支付是否能够实现预期成效，关键就是要看财政转移支付的资金是不是能够具体落实到位，是不是能够严格依据法律法规之程序与权限来加以使用。唯有全面杜绝挤占、挪用等违法现象，才能更好地保障农村财政转移支付能够发挥出合理效能，实现改善民生之目的。当前，我国施行的财政转移支付制度依然不够规范，缺少法律上的积极支撑与保障，法律约束机制与监督机制十分不完善。截止目前，尚无专门针对农村财政转移的专门法律法规，从而导致转移支付制度在实施过程之中缺少法律法规上的权威性以及统一性，如此一来，就会在客观上影响到农村财政转移支付的决策与运作中所具有的民主性、规范性，特别是在我国的财政转移支付资金尚不够充足的情况之下，合理地运用与分配财政转移支付资金来强化财政转移支付所具有的监督力度，让我国的财政转移支付资金尤其是农村转移支付资金得到最为有效之利用才是需要引起注意与最为可取的途径。所以，一定要尽快形成财政转移支付法律法规法规，完善相应的监督机制。
(三)注重于强化农村财政转移支付制度的宣传工作
为了让农村财政转移支付制度能够实现预期效果，切实消除城乡公共服务供给上的不足之，一定要让全国上下都能切实认识到财政转移支付制度在缩小城乡之间差距和改善民生等方面所具有的合理性。在政策执行的过程中，一定要得到广大农村群众的民众的充分认可，一定要让广大农民群众深刻地认识到政策所具有的合理性。因为我国一直以来实施的都是优先发展工业和资源集中于城市的方针政策，由此而造成了各类资源分配在城乡间具有非常大的差距这一事实。在引入市场机制之后，并未扭转这一差距，反而还造成了生产要素更多地流入发达地区的状况，其后果是造成了农村群众和城市居民在公共产品、公共服务上的差距越拉越大，农民群众在教育、医疗以及社保等方面的权益无法得到切实满足。笔者觉得，一旦城乡之间的差距不再具备理性正义之时，得到转移支付补偿理应成为农村群众的理性诉求与期待。
(四)设立省以下转移支付制度以提升保障力度
因为现行政府的层级较多，由中央政府所下拨的转移支付资金，在层层转移到了最基层政府之后，数量已经十分有限，所以要进一步加大对于农村基层地区的财政转移支付资金力度。对于那些有条件的地方要尽可能地尝试推行省直管县这一新型财政管理机制以及乡财县管这一财政管理机制上的改革。如此一来，十分有利于资金加快速度进行周转，而且还能切实减少中间层的执行，确保基层群众能够得到实实在在的好处。设立省以下财政转移支付制度，能够很好地发挥出城市带动农村持续发展的重要作用。通过多年来的建设，我国城市经济实力以及财力已经大大增强，农村基础设施建设得到了极大的改进，城市的面貌也变得日新月异，已到了工业反哺农业的有利时机，所以要更多地关注和支持农村。这就需要省级财政能够统筹谋划、全面考虑，以规范收支行为为前提，切实提升财政具有的协调能力，从而对国民收入实施再分配，依据均等、效率与可操作方针确定补助的标准。各座城市也要很好地履行市带(帮)县之责任，更好地提升市级财政资金对于县域经济之投入，让各类基础设施能够尽可能地向农村地区加以延伸。
四、结束语
总之，目前我国农村经济发展过程中的财政转移支付制度尚存在一定的不足之处，并不完全符合当前农村经济社会发展之实际需求，这就需要相关社会各方进行积极协调配合，通过改进现行财政转移支付制度中的不足之处，这样一来就能很好地弥补部分农村地区财政拮据的实际状况，实现农村经济的更好更快发展。
作者：梁慰 单位：河南理工大学经济管理学院
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