政府对民办教育培训机构的责任担当
［摘要］教育行政部门迫切需要加强对民办教育培训机构的监管。按照“谁审批、谁监管”的原则，教育行政部门对民办教育培训机构的审批需先解决如何界定“其他文化教育”概念、“前置”审批还是“后置”审批、同一培训机构的不同教学点是否需要办理独立的许可证等棘手问题。具体内容上，教育行政部门需对民办教育培训机构的五大方面进行重点监管:办学硬件设施“重在安全”、招生和宣传“严格备案”、师资条件“达到标准”、培训内容“避免增负”、培训时间“无碍休息”等。在监管方式上，则有必要在保留常规的专项检查、日常检查、年度检查、监督热线等监管方式基础上着力创新，国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统，建立省(市)县(区)乡镇(街道)三级网络化治理机制，以及建立多部门联合执法机制，以此形成对民办教育培训机构的有效监管。
［关键词］校外培训;教育培训机构;行政监管
中国教育学会的《中国辅导教育行业及辅导机构教师现状调查报告》显示，我国中小学课外辅导行业已经成为一个体量巨大的市场，2016年行业市场规模超过8000亿元，参加学生规模超过1.37亿，辅导机构教师规模700万至850万人。［1］蓬勃发展的民办教育培训市场背后，虚假宣传、收费混乱、老板卷款“跑路”、教师水平低下、无视学生发展规律等问题却层出不穷。中国青年报社会调查中心联合问卷网，对2017名受访者进行的一项调查显示，58.7%的受访者称身边有人被培训机构忽悠过。短时间内迅速提升成绩(64.4%)、名师授课(57.2%)和传授特殊技能或学习方法(50.8%)被认为是常见的宣传噱头。［2］当前，全国各地都在积极贯彻落实全国人大常委会2016年11月7日审议通过的《中华人民共和国民办教育促进法》(以下简称《民促法》)及其配套政策文件，在这一过程中，民办教育培训机构(为表述方便，简称“教育培训机构”)也是一个普遍反映比较棘手却又迫切需要强化监管的领域。2018年2月，《教育部办公厅等四部门关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》印发，决定联合开展校外培训机构专项治理行动，但如何立足于实践对教育培训机构进行审批并在此基础上加强事中事后监管，建立加强校外培训机构监管的长效机制，是需要深入探讨的问题，其对于贯彻落实好新的《民促法》、促进教育培训机构健康有序发展以及确保中小学生健康成长和全面发展具有十分重要的意义。
一、教育行政部门对民办教育培训机构的审批需先解决棘手问题
按照“谁审批、谁监管”的原则，教育行政部门对教育培训机构实施监管的前提是，解决好对教育培训机构的审批问题。面对体量巨大、情况复杂的教育培训市场，“审批”问题考验着教育行政部门的实践智慧。从调研情况来看，教育行政部门在审批问题上至少需要解决以下几个棘手问题。(一)如何界定“其他文化教育”概念《民促法》第十二条指出，“举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批”，但是《民促法》并没有解释“其他文化教育”的范围。当前教育、人社、妇联、共青团、文化广电新闻出版局、体育等部门都审批了一些教育培训机构，教育部门和其他部门之间的审批权限不够清晰，一个重要的原因是“其他文化教育”的概念界定不清。根据《民促法》第十二条的规定，只有教育行政部门和人力资源社会保障部门对培训机构具有行政许可权，其他部门皆无权审批。然而《民促法》对“其他文化教育”概念范围没有给出清晰的界定，造成在实际工作当中对经营范围为音乐、体育、舞蹈、绘画、科技、研学、语言能力的培训机构是否需要教育行政部门审批仍留有政策空白。《工商总局教育部关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》中关于“其他文化教育类民办教育机构”这一类别，要求行业一般表述为“XX培训(课外培训、课外教育、自修、自学、辅导、考试补习、补习)学校或中心”。各地在转发这一文件时，对“其他文化教育”的界定是不一样的。有的省市规定各级教育部门许可的范围仅为文化课程类教育培训机构，主要面向语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类培训。有的省市将审批对象一分为二，一类是文化教育类，另一类是职业技能类，前者(含学科教育、艺体教育、科普教育、营地教育、成人助学等)统统交由教育行政部门许可。在新《民促法》及其实施条例(修订草案)政策框架下，亦即只有教育行政部门和人力资源保障部门具有审批权限，从实际工作开展需要出发将教育部门许可的范围限定在文化课程类教育培训机构，恐怕是合理的，因为诸如音乐、体育、舞蹈、绘画、科技、研学、语言能力等“其他文化教育”类与“文化课程类”性质不太一样，前者着眼于素质提升、个性发展，后者与升学或考试相关，前者可以直接申请法人登记，无须由教育行政部门进行审批。(二)“前置”审批还是“后置”审批根据《营利性民办学校监督管理实施细则》，营利性民办培训机构在筹设期间不得招生，待审批机构对批准正式设立的营利性培训机构发给办学许可证的，依法到工商行政管理部门进行登记之后，才可以进行招生并开展相关培训活动。这一规定要求对民办教育培训机构进行“前置”审批，对于加强民办教育培训机构规范管理无疑是有利的。现实的困境是，很多民办教育培训机构是先进行经营性行为，发展到相当规模之后才办理办学许可证的，还有大量无照无证或有照却不具备办学资质的各种事实性培训机构。比如2017年，上海市教育、市工商主管部门会同市民政局、市人社局等对全市教育培训市场进行排摸调查发现，上海目前各类教育培训机构有近7000家，其中“有证有照”的约占四分之一，“有照无教育培训资质”的体量最大，“无照无证”的有1300余家。［3］对于大量现存的“无证无照”或“有照无证”的教育培训机构，简单粗暴地“强制关门”恐怕并不是一个好的处理方式。办学资质太差的教育培训机构可以“强制关门”，但用这种“堵”而不是“疏”的方式无法实质性地解决教育培训市场实际存在的问题。比较可取的策略或是通过“证照分离”的方式，对具备一定办学资质的、各种类型的民办培训机构进行工商或民政注册，然后在具体经营时实行备案制，条件成熟再作审批，既有利于教育培训市场的平稳过渡，也有利于对现阶段所有类型的民办教育培训机构进行全覆盖、全方位监控。当然对于新设教育培训机构而言，从长远和改革的角度看实行“证照分离”也不是不可以考虑。2017年9月《国务院关于在更大范围推进“证照分离”改革试点工作的意见》指出:“除涉及国家安全、公共安全、生态安全和公众健康等重大公共利益外，能分离的许可类的‘证’都分离出去，根据地方实际分别采用适当管理方式。”在鼓励资本雄厚和办学资质优越的培训机构一步到位实现“证照齐全”的同时，实行“证照分离”，完善教育领域供给侧改革，有利于激活教育培训市场活力，更好满足家长和学生对选择性差异化教育服务的需求。(三)同一培训机构的不同教学点是否需要办理独立的许可证民办教育培训机构既有全国性的，也有地方性的。从整个行业看，教育培训机构集中度较低，全国性教育培训机构在整个培训机构总量中占比不高，地方性的中小型教育培训机构占据绝大部分市场。然而，全国性教育培训机构的教学点却遍及全国大部分一线、二线城市，“新东方”“好未来”“学大教育”“精锐教育”“龙文教育”“京翰教育”“巨人教育”“卓越教育”“邦德教育”“昂立教育”“华美教育”“书人教育”“思齐教育”等在一二线城市都有数量众多的教学点。同一培训机构的不同教学点是否需要办理独立的许可证，这是教育行政部门在对教育培训机构进行审批的实际工作中需要面对和解决的问题。如果同一个培训机构的每个教学点都要办理独立的办学许可证，对同一个培训机构的不同教学点而言，无疑需承担比较大的时间和人力成本，因为与办学许可证相挂钩的，在年审中至少需要办理国税、地税、独立的账户等事务。据测算，每年每个教学点仅仅为了年审就要花费三个月到半年时间。但是，如果完全不考虑教育培训机构的教学点(分校)监管问题，这又是政府监管的不负责任行为。从操作可行的角度看，可以考虑培训机构在审批区域之外增设教学点的，要求重新办理审批手续;在审批区域内增设教学点的，要求实行备案制。这将在很大程度上保证对所有培训机构(含教学点)进行监管，又考虑了教育培训机构实际存在的困难，有助于保护教育培训机构的办学积极性，在规范化中实现平稳过渡。
二、教育行政部门对民办教育培训机构的五个方面需作重点监管
在审批过程中，教育行政部门对民办教育培训机构的设置标准有明确要求，涉及举办者、名称、组织机构、师资队伍、办学投入、办学场所、培训项目等各个方面。从教育培训机构实际运营的角度看，教育行政部门特别需要注意对教育培训机构的以下五个方面进行重点监管。(一)办学硬件设施“重在安全”开展教育培训服务需具备起码的办学硬件设施，如培训场地和教学用房、图书资料、生活和保障设施等，而且要保障硬件设施的安全性能，确保学生身心健康和人身安全。不过，有的省市对教育培训机构办学硬件设施要求比较高，比如要求校舍面积达到300平方米。调研发现，很多教育培训机构反映最大的问题就是房租太高，在经营成本中房租差不多占20%～30%，而且很多培训机构设置在人口流量大、交通方便、地理位置优越的商业繁华区，300平方米以上的场地或写字楼成本远超教育培训机构的可承受能力。上海最新颁布的“一标准两办法”将原来要求校舍面积300平方米适当调至200平方米，与此同时提出生均建筑面积必须达到3平方米，是一个比较务实的政策调整。从全国范围来看，对教育培训机构的办学场地面积包括生均建筑面积不宜要求过高、过死。办学场地面积包括生均建筑面积要求过高，很多教育培训机构无法申请办理办学许可证，办学像“打游击战”一样，对教育部门监管提出了挑战，也不利于保障师生的合法权益。从学生人身安全以及各部门披露的教育培训机构违法案例看，真正因办学场地面积而引发学生人身安全问题的案例非常之少，因此，从政府监管来说，规定场地面积大小可能意义不大，重要的是在场地、消防、食品等方面确保安全底线，排除重大安全隐患。当然从促进教育培训机构发展的角度看，新的《民促法》第45条规定:“县级以上各级人民政府可以采用购买服务、助学贷款、奖助学金和出租、转让闲置的国有资产等措施对民办学校予以扶持。”《民促法》所称的民办学校包含了依法举办的其他民办教育机构，政府应该积极通过出租、转让闲置的国有资产等措施对教育培训机构给予扶持，使教育培训机构的办学硬件设施得到改善或在办学硬件设施得到保障、改善的基础上打造品牌、办出特色。(二)招生和宣传“严格备案”《中华人民共和国广告法》第四条规定:“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。”针对招生广告，《广告法》第二十四条专门作了明确规定:“教育、培训广告不得含有下列内容:(一)对升学、通过考试、获得学位学历或者合格证书，或者对教育、培训的效果作出明示或者暗示的保证性承诺;(二)明示或者暗示有相关考试机构或者其工作人员、考试命题人员参与教育、培训;(三)利用科研单位、学术机构、教育机构、行业协会、专业人士、受益者的名义或者形象作推荐、证明。”当前教育培训市场的准入门槛相对较低，特别是在一些中小城市，往往只要达到“招到学生，找到老师，租到场地”三个条件，就可以“在事实上”组织开展相关的教育培训活动。而在这三个条件中，招生又最为紧要。某教育培训机构负责人坦言:“只要能招到学生，其他的都好办，学生是我们的命根子。”为招到学生，教育培训机构可谓“八仙过海，各显神通”，甚至不惜提供虚假广告进行宣传，比如师资学历造假、教师国别造假或留学经历包装、虚假承诺以及包含引人误解的内容等，导致虚假违法培训广告泛滥。《民促法》第四十二条规定:“民办学校的招生简章和广告，应当报审批机关备案。”为加强教育培训机构招生和宣传监管，避免教育培训机构欺骗和误导学生、家长，教育行政部门应该对教育培训机构所的招生简章和广告严格实行备案制，使教育培训机构招生、宣传广告的形式和内容符合《广告法》相关规定。其中，有必要指出的是，针对近来屡屡被曝的“老板跑路”现象，教育行政部门对教育培训机构招生简章进行备案时，应该要求教育培训机构公示收费项目、收费标准以及退费办法等内容，切实维护受教育者的正当权益。(三)师资条件“达到标准”任何教育活动都包含教育者、受教育者、教育资料，它们三者构成教育过程最基本的要素。只是在教育者、受教育者、教育资料三者中，如果把教育资料理解为教育者与受教育者相互联系的中介，也就是属于教育过程中的“物”的要素，那么对于教育者和受教育者两个教育过程中的“人”的要素，他们彼此处于何种地位、发挥何种作用，这在当前教育学界是有争议的。长期以来流行的“教师的主导作用”受到人们的批判，如有人认为应该以“教师的引导作用”替代之。［4］其实无论是“主导”还是“引导”，教育者或者说教师在教育过程中的作用都是不可忽视的。正因为教师非常重要，教师水平之高低很大程度上决定了教育效果之好坏，所以对于教育培训机构而言，家长、学生极为看重师资水平。当前，教育培训机构师资状况总体不容乐观，教师水平参差不齐且流动性大，培训质量无法得到保障，师资问题成为影响教育培训机构信任度的重要因素。一些省市对教育培训机构师资要求具备相应的教师资格证，但根据调研，这种主要移植公办学校的做法并不完全适合培训机构。教师资格证考试一般安排在周末，而周末往往是教育培训机构最忙碌的时候，而且教师资格证考试现属“国考”，通过率比较低。在这种情况下，教育行政部门一方面需要一如既往地对教育培训机构专兼职教师队伍进行监管，并在监管过程中继续加大力度做好在职中小学教师不得参加民办培训机构有偿补课的督查工作;另一方面还需要积极鼓励行业以及第三方评定工作，发挥行业协会、第三方组织在教育培训机构师资认证工作中的重要作用，使师资认证标准更有针对性、适切性。例如，中国教育学会专门根据培训机构教师的专业特点研究制定了《辅导机构教师(中小学)专业标准(试行)》和《辅导机构教师(中小学)专业水平评价标准(试行)》，并通过专家组认证，于2016年10月17日正式向社会公布。在这个过程中，教育行政部门发挥指导、协调、督查作用，使培训机构的师资条件达到行业标准。(四)培训内容“避免增负”无论公办还是民办、无论校内还是校外，开展教育教学活动都应该贯彻国家的教育方针，落实立德树人根本任务，发展素质教育。教育培训机构开展培训项目应从教育规律和学生身心发展规律出发制订合理的培训计划、安排适当的教学内容、选用合适的教材。从实际情况看，很多教育培训机构的培训内容明显违背学生身心发展规律和教育教学规律。培训机构为了迎合一些家长(学生往往很无辜)的需求无限拔高教学要求、加快教学进度、增加教学难度，开展所谓的“超前”培训、“拔高”培训，以及针对义务教育阶段学生举办语文、数学、外语、物理、化学等与升学或考试相关的学科及其延伸类的各种“竞赛”，甚至将竞赛结果以各种形式告知公办中小学或将获奖学生的升学情况用于招生宣传。“为了中华民族的复兴，为了每位学生的发展”［5］，让学生拥有“童年”，教育行政部门必须加强教育培训机构培训内容的监管。面向义务教育阶段学生开设的学科及开展的其他延伸类培训，应基于相应的课程标准安排并采取科学合理的教学内容和评价方式，严厉禁止“超前教育”“拔高教育”“应试教育”，极力避免“减负”现象变成校内减负校外增负。对于未经教育部门许可开展竞赛评级活动的教育培训机构，查实一起处理一起，切实减轻中小学生(人为制造的)过重的课业和心理负担，坚守教育底线。对于教育培训机构所选用的教材，要求报教育行政部门备案，培训机构负责人、举办者保证教材的合法(不涉及宗教内容、不违和国家路线方针政策等)和合规(不违背教育规律、学生身心发展规律)。(五)培训时间“无碍休息”教育是有规律、有逻辑的，其中一个重要的规律、逻辑是生命时间的规律和逻辑。任何人都无法逃离“时间”而生存，海德格尔说“此在就是时间，时间是时间性的”［6］，在本真意义上，人都是时间存在，可以说“生命就是时间”。但是，在现代社会，生命时间往往被外在时间、抽象时间、时钟时间所挤压，外在时间、抽象时间、时钟时间所遵循的是效率原则。富兰克林的名言“时间就是金钱”指的就是外在时间、抽象时间、时钟时间，这种时间充斥在现代社会的各个领域，“现代人似乎越来越患上‘时间症’，一直在各个方面加快步伐与时间赛跑，想快一点、再快一点，由此建立了一种内在的速度心理，以追求节省时间、追求效率最大化为目的”［7］。这种以外在时间、抽象时间、时钟时间为尺度计算效率或效益的做法，是典型的工业思维，主要适应于经济、工业领域。教育不是工业，“教育需要做的是让时间回归生命时间，从外在时间、抽象时间回归生命时间，教育的效率是以生命时间为尺度的。教育是在与生命打交道，其最终的也是唯一的时间尺度只能是生命时间”［7］。教育以生命时间为尺度，要求教育“不夺时”，遵循生命的节奏、教育的节奏，换作日常语言也就是“该吃饭时吃饭，该睡觉时睡觉”。很多调查表明，我国中小学生睡眠严重不足，学生的体质健康也较差，教育培训机构在其中发挥着推波助澜的作用。教育行政部门对于教育培训机构的监管，是不能忽视培训时间的，应该确保培训时间“无碍休息”。最近上海颁布的“一标准两办法”中，明确规定开展义务教育阶段学生及其延伸类相关培训(教学)的，应该合理安排教学进度，“不得妨碍未成年人正常休息，授课结束时间不得晚于20:30”，这一做法值得推广。
三、教育行政部门对民办教育培训机构的监管方式需着力创新
教育培训市场极其复杂，而当前教育行政部门的监管执法力量又较为薄弱，且存在一些权限问题。因此，要切实加强政府对教育培训机构的监管，保障每个学生的合法权益，就必须在保留常规的专项检查、日常检查、年度检查、监督热线等基础上创新监管方式。
(一)国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统
目前的教育培训市场不够规范，可以说是鱼龙混杂，有证有照、无证有照、无证无照等各种类型俱在。而对于那些有证有照的教育培训机构，虽数量不及其他类型，但因许多城市实行“属地管理”原则，即按照教育培训机构所在地归属于不同的县区，人们对于某个区县内究竟哪些教育培训机构是有证有照的，外界并不是特别清楚。若要了解相关审批信息，在以区县为主的管理体制下，人们只能逐一到各个区县有关部门进行调查了解。由国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统，就像教育部每年公布“全国高校名单”一样，只要能够在这个系统中查找到的，都是经过教育部门审批通过的、有证有照的教育培训机构，这对于各地各部门更有针对性地监管以及家长、学生正确选择教育培训机构，是非常有利的。国家层面建立全国民办教育培训机构信息公告系统，不是说以后教育培训机构都交由国家教育行政机关审批，这既不现实也不必要，审批认定仍然交由各县区教育局有关部门完成。可以探索在信息公告系统中，教育培训机构名单分省呈现，点击各省(自治区、直辖市)将链接到该省各县区，而点击各县区就能查看所在地经过审批许可的教育培训机构信息，而且教育培训机构信息实行动态更新。这个做法延续了目前许多城市实行的“属地管理”原则，只是把各地一直在做的审批工作纳入国家层面建立的信息公告系统当中，让社会各界能够比较便捷地查找到合法合规的教育培训机构。在调研中了解到，很多培训机构负责人对这一做法持积极支持的态度，特别是那些有证有照的培训机构，而那些不大具备办学资质的培训机构持相对保留态度，但也表示规范管理是大势所趋，作为企业来讲“加强自身发展才是王道”。
(二)建立省(市)县(区)乡镇(街道)三级网络化治理机制
由于各地教育培训市场差异较大，教育部主要是在宏观上、原则上对教育培训市场进行监管，具体的操作还是要落实到各地。地方在对教育培训机构进行监管时，虽许多城市在实行“属地管理”原则，但不意味着省市和乡镇二级“无所事事”，实际上如果缺乏省市和乡镇的积极配合、通力合作，县区一级根本无法监管情形复杂的教育培训市场。就像已有研究指出的:“交由县区负责营利性校外教育机构是履行了‘谁审批、谁监管’的方式，但是当这些机构遇到问题，或者与学生家长产生矛盾纠纷时，却是由市教育局负责和承担……在规范管理校外教育市场的过程中，实现政府服务的功能全部集中于市教育局社会办学管理科。这种教育职能的权利和义务并非‘对等’的垂直行政关系实质上是造成规范管理不畅的问题之一。”［8］因此，要切实监管教育培训机构，在坚持“属地管理”的同时，需要创新管理机制，进一步理清不同层级之间的关系。培训机构如此之多，经营行为如此之复杂，为加强对教育培训机构的监管，上海最新颁布的“一标准两办法”创新性地设计了市、区、乡镇(街道)三级联动的综合监督机制。在综合监督机制中，首先由省(市)教育行政部门出台教育培训机构的基本标准，然后一方面将教育培训市场违法违规行为的日常巡查发现工作纳入市、区和乡镇政府(街道办事处)三级网络化综合治理体系当中，实现精细化的、无盲区无死角的监管，另一方面建立由区教育部门牵头的归口受理机制，对巡查发现或投诉举报的线索进行初步核实，并分配到区市场监督管理部门或相关职能部门。上海设计的市、区、乡镇(街道)三级联动的综合监督机制，有可取之处，解决了一直困扰教育培训市场由谁来监管的一大难题，有利于加强教育培训机构的监管。
(三)建立多部门联合执法机制
从目前情况看，各地教育部门限于行政编制，一直以来未能形成力量充足的教育执法队伍，而与此同时可以预计随着新的《民促法》实施以及社会培训需求的增长，在教育部门申请办学许可证的教育培训机构会越来越多，教育行政部门的直接管理对象可能成倍增加。而且，由于教育培训机构的特殊性，教育行政部门有查处非法办学的权力，但没有法律授予的强制执行权，导致在现实中经常出现教育行政部门下发行政处罚决定书之后，培训机构根本不执行，执法效果不好。教育培训机构的监管涉及多个部门，需要多个部门联合执法。2017年8月5日国务院同意设立由教育部牵头的民办教育工作部际联席会议制度，联席会议由教育部、中央编办、发展改革委、公安部、民政部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、住房城乡建设部、人民银行、税务总局、工商总局、银监会、证监会等部门组成。国家层面成立了部际联席会议制度，能够确保各部门之间在重大问题上的信息沟通和相互协作。在地方，针对教育培训机构的特殊性，也应该建立包括联席会议制度在内的联合执法机制。北京市海淀区专门成立北京市海淀区教育环境综合治理中心，该中心有15个编制，其中的职责包含“协助执行教育行政执法行为;负责协助对民办教育机构的管理、监督、评估和服务，以及非法办学、办园、民办教育机构违法违规办学案件的查处”。从教育培训市场的实际需要出发，在县区一级成立教育环境综合治理中心是一个值得借鉴和推广的做法，但还可以进一步考虑这个中心是由教育行政部门牵头还是交由工商部门牵头，或者假如设立在教育部门，其中的编制人数以及成员构成能不能分别从教育、人社、工商、税务、民政、公安、消防、文化、新闻出版广电等部门抽调。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于进一步深化文化市场综合执法改革的意见》，着力于整合文化市场执法权，加快实现跨部门、跨行业综合执法。教育培训机构属于文化市场的重要组成部分，其治理可以借助于这个契机推动实现执法部门在人员、权力、行动上的高度协同。
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邱昆树 王一涛 周朝成 浙江树人大学中国民办高等教育研究院
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