国际成人教育与学习政策分析
摘要：在多变的工作场域、经济环境中，成人学习是个人在劳动力市场中保持竞争力、实现生涯可持续发展的重要途径之一。基于联合国的可持续发展议程、成人学习与教育的全球报告等新近文件，本文从国家政策角度来分析成人学习与教育和就业与劳动力市场之间的联系，探讨财政资金现状、对劳动力市场的成果期待、成人学习成果的认定机制、关照弱势群体等问题。
关键词：成人学习与教育；就业；劳动力市场；国家政策
期望价值理论认为，动机是由任务成功的可能性及任务本身所赋予的价值决定的。从劳动者个人角度来看，教育是培养技能的土壤，身怀各种技能的求职者在劳动力市场必然更受雇主的欢迎。通过成人学习和教育，劳动者升职加薪机率增大，工作满意度、获得感会相应提高，进而提高生产力、繁荣经济。一旦国家意识到成人教育与学习能产生强大的经济、政治等效益，就势必会加大对其财政投入和政策支持。
一、财政投资现状剖析
成人学习与教育具有较高的投资回报率，可“通过创建更加民主、和平、更具包容性、生产效率更高、更健康和可持续发展的社会效益。”[1]因此，各国加大财政投入，从而确保成人能平等地享有优质的成人学习与教育的机会。
（一）政府财政投入
为了给成人提供优质的学习平台，各国政府加大财政投入是必备条件。UNESCO《贝伦行动框架》中，各国承诺之一即为落实第五次国际成人教育大会关于至少将国民生产总值的6%分配给教育的共识，并增加分配给成人学习和教育的额度。[1]在兑现承诺的道路上，尽管各国不断努力并取得进展，但就成人学习与教育资金投入占财政预算的比重来看，各国仍任重而道远。尽管有充足的“证据”来支撑成人学习与教育的正向作用，但许多国家对成人学习与教育活动的财政投入，仅占学校教育财政预算的1%。由此可见，很少有国家会将成人学习与教育带来的积极影响归功于政府财政支出。芬兰却是一个例外，芬兰的成人学习与教育活动财政投入占学校教育预算的10%，根据OECD的调查，芬兰成人具备最高水准的基本技能，如识字、计算、问题解决等,并且很大程度上政府加大投资的缘由都是与工作相关。
（二）个人与企业财政投入
为确保成人学习与教育活动有充足的资金，不能仅仅是政府部门“孤军奋战”，个人和企业也应该“尽力而为”。因此，各国相继制定鼓励机制，拓展新的资金来源，如个人、社区、非政府组织及私营企业等，进而促进成人学习与教育活动的开展。此间，政府还可通过跨国融资计划进一步推动成本分担，意在刺激个人和企业加大资金投入并减轻成人教育与学习的投资风险。与此同时，UNESCO认为，政府方面还要有意识地将责任转向私人共同承担。但需注意，在市场机制绝对控制下进行的投资，投资失败的机率较大，比如可能将弱势群体“弃置不顾”。少数几个北欧和中欧的国家（如奥地利、丹麦、德国、荷兰和挪威），启用社会合作模式，即责任共享，有策略地分配成人学习与教育资金，得到利益相关者们一致认可。[2]成人教育与学习的资金来源的渠道是因国家而异，因此，国家想建立相对精确、国际化的私人对成人学习与教育活动投资的评估机制，确实举步维艰。再者，由于数据收集与公布系统不完善，国家也很难获得私人企业主对培训的投资估算，且恐其不实。因此，极少数国家能对家庭的成人学习、培训的资金投入能做到“心中有数”。
二、动力：国家对劳动力市场的成果期待
《联合国2030年可持续发展议程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)的17个改变我们世界的可持续发展目标中的第八条（SustainableDevelopmentGoal8，简称SDG8）――促进持久、包容和可持续经济增长，促进充分的生产性就业和人人获得体面工作。获得长期体面工作的机会缺失，必然会腐蚀民主社会的基本契约――所有人必须共享进步的成果。“体面工作”是实现公平的全球化和消除贫困的重要途径之一，那人们如何获得“体面工作”呢？这势必要仰赖优质的教育和培训，从而使得劳动者配备符合劳动力市场需求的知识和技能。为确保国家能提供优质的教育与学习，大量的财政投入是必要的，而国家、社会组织、企业以及个人加大对成人学习投入的最大动机是通过成人学习与教育，从劳动力市场中获得效益。《成人学习与教育全球报告Ⅲ》监测调查结果显示，国家期望能通过成人学习与教育，劳动力市场产生效益。调查统计结果表明，过半的参与调查的国家都赞同成人教育与学习对生产力和就业都有强有力的促进作用。
三、何处展身手：个人与企业的卷入方式
就成人学习活动的参与程度而言，经济合作与发展组织（OECD）实施的“国际成人能力评估调查”（PIAAC）的参与国家中，高收入国家在成人教育与学习的活动参与度更高。[2]就参与成人学习活动的必要性而言，一方面，生产和劳动力市场结构转变引起不安全感和焦虑，为生计做准备的思想正在发生变化。根据技术进步的速度，许多人在一生的工作过程中将有几种不同的职业或经常变换工作地点。[3]另外，经济全球化程度的加深反而拉大了教育与就业日益扩大的鸿沟。据国际劳工组织调查，全球失业人数超过2.04亿人（截至2015年）。联合国发布的报告预测，每年劳动力市场需要新增3000万个工作岗位，方能跟上全球工作年龄人口的增长，低就业增长导致青年失业率持续攀升和弱势就业问题日益严重。就业前景是个人和企业对成人学习与教育进行投资的动力因素。持续的低就业增长导致的不良后果之一就是“新一代年轻人面临的就业前景是要么推迟就业，要么彻底失业……合适的就业机会越来越少，就让世界各地的家庭和年轻毕业生感到越来越沮丧”。[4]正规教育与变化莫测的工作环境的脱节，要求人们能增强多样化和灵活性，重视培养自身的“可转移技能”和“非认知技能”。国家层面要为个人提供尽可能优质的成人学习与培训平台和平等的教育机会，为个人提供符合劳动力市场需求的技能，营造公平健康的竞争环境，以加强教育与就业之间的纽带。企业方面，企业支持率对成人学习与教育活动有直接影响。对成人学习与教育投入较高的企业一般都是那些占据全球市场、组织管理产品创新高的大型企业。总体来说，地区发展水平、产业发展模式、企业规模等，都会影响员工参与成人学习与教育活动的机率，反之亦然。科学且灵活应变的国家政策，个人和企业对成人学习活动积极卷入，成人学习与教育事业必将蓬勃发展，从而进一步为人们提供必要的知识、技能和价值观等，实现个人、企业乃至整个社会的可持续、包容性发展。
四、从认知到认可：国家意识与认可机制
经济全球化带来的又一个影响――人才流动，人才流动不只是局限在正规教育中，学历、学位和文凭已无法应对国际化的人才流动。因此，包括正规、非正规和非正式的学习空间在内的知识和能力的评估和认证问题必须提上日程。再者，我们以往过度关注教育和培训的内容，而很大程度上把所学知识的评估和认可置于“空白”。许多国家已经认识到将非正规教育置于认证资格机制的重要性，如荷兰、芬兰正在进一步加强成人技能资格框架的建设。很多国家将承认和认证多种学习途径获得的知识能力归于终身学习体系下，意在建立“透明、完善并基于成果的资质体制”，以便为成人提供国际劳动力市场的“国际参考水平”。长路漫漫，从认知跨越到认可的副作用不可避免。第一个难题就是需要保证非正规和正规教育之间的资格认定的凝聚力。第二个难题是人们仍挣不开传统观念的束缚，容易给成人学习、非正规学习和低层次的教育贴上“低等”的标签。由于成人在超越“正常”年龄获得正规的资格证书，雇主们经常会产生这样的误会――年纪稍长的职员是无法完成某些任务的。尽管如此，除了一些国家和地区的资格框架外，大规模的成人技能评估机制的建设也受到重视，如经济合作与发展组织（OECD）的国际成年人能力评估计划（PIAAC）。
五、对弱势群体的义务：一个都不能少
成人学习与教育能够使得全民受益，尤其是弱势群体，这对于政策制定者又是一个巨大的挑战。企业支持性质的成人学习与教育事业发展速度明显超过总体发展水平，但是企业开展成人学习活动的受益群体，也仅仅局限于企业内部已经获得资格认定的知识型工作者。优势群体参与成人学习活动的机会和途径更多，同时，它也加剧了教育的不平等。我国的成人教育事业是伴随着扫盲运动逐步发展壮大起来的，其发展历程始终与“弱势群体”相伴而行。救助弱势群体，是成人教育义不容辞的责任。最直接的作用即为成人学习与教育能帮助弱势群体获得谋生技能，对于弱势群体履行责任体现在方方面面，“其中最重要、最首要的，就是要帮助弱势群体，解决好他们的就业问题，而其核心就是帮助他们获得或掌握新的谋生技能”。[5]为了实现“一个都不能少”的承诺，许多国家加大对成人学习与教育的公共投入，意在改善成人弱势群体的劳动力市场就业前景，其中一些项目将《贝伦行动框架》所强调优先发展的识字能力、计算能力等设为目标。《贝伦行动框架》中，各国秉承“参与、包容和公平”的原则，郑重承诺要为所有的行之有效的教育政策和方法大力提供资金和政策支持，此外，要“有系统性地侧重于弱势群体（例如土著人，移民，有特殊需求的人和那些居住在农村地区的人）”[1]，提供补贴和鼓励机制。
六、政策展望
《联合国2030年可持续发展议程》(The2030AgendaforSustainableDevelopment)在成人学习与教育领域提出明显的政策性指导来提升劳动力市场的成果收益。可持续发展目标之四(SDG4)即为确保包容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会。具体来说，第三个具体目标规定，各国要确保所有男女平等获得负担得起的优质技术、职业和高等教育，包括大学教育；第四个具体目标为大幅度增加就业、体面工作和创业所需的技能，包括技术性和职业性技能的青年和成年人数。[6]除了教育领域的目标，可持续发展目标第八条（SDG8）具体规定各国要提高经济生产力和创造力，人人有体面工作、同工同酬，保障劳工权利等。成人学习与教育能推动各个可持续发展目标的实现，以上仅是部分例证。它强调了在科技和人口学等领域，对成人学习投资所未有的重视，澄清了成人学习益于劳动力市场的途径，并阐明了诸如消除性别和社会不平等因素对成人学习与教育的重大意义。成人学习与教育的各国政策现状显示，全世界各个国家已经意识到其价值和重要性。但是，他们尚未能将这种认知转化成充足的资金投入，尤其是针对那些极易被遗忘的弱势群体。正如上文所述，政府不仅要提高财政投入，还要鼓励个人和企业重视并参与成人学习与教育活动。再者，政府还需要建立各种形式的成人学习成果认定和评估机制。以上，均需相关利益者之间强有力的合作，只有政府、企业、员工等多方凝聚，才能发掘进而满足现在和未来劳动力市场的真正需求。
参考文献：
[1]联合国教科文组织.利用成人学习和教育的力量与潜力走向美好未来（贝伦行动框架）[J].中国成人教育,2010(6):7-10.
[2]UNESCOInstituteforLifelongLearning.GlobalReportonAdultLearningandEducationⅢ[R].Hamburg.UNESCOIn-stituteforLifelongLearning,2016.
[3]联合国教科文组织国际教育发展委员会.学会生存：教育世界的今天和明天[J].华东师范大学比较教育研究所,译.北京：教育科学出版社,1996:96.
[4]联合国教科文组织.反思教育：向“全球共同利益”的理念转变？[R].巴黎,2015.
[5]高志敏.成人教育社会学[M].石家庄：河北教育出版社,2006:361.
[6]ZSayed.TransformingOurWorld:The2030AgendaforSus-tainableDevelopment[R].WorkingPapers,2015.
赵亚娟
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