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社会力量参与应急管理的政策路径研究

摘要：近几年来，自然灾害、病毒灾害、事故灾难等突发事件多发，对群众生命安全及社会经济可持续性发展造成巨大的挑战。为适应灾害新形势新要求，我国以政府主导为原则和特征的应急管理体制，需要社会力量参与进行有效补充。本文提倡以政府为主导，同时积极组织引入社会力量参与的“政社协同”应急管理创新格局。对此，本文也提出了创新发展路径，旨在推动优化我国的应急管理结构性框架。

关键词：应急管理；社会力量；创新方法

近年来的自然灾害、病毒灾害、事故灾难等突发事件在发生特征上呈现群发性、集聚性、复合性等新的特征，在发展特征上呈现高度的链条性、复杂性、多源性及不确定性，对于社会稳定和人民生命财产安全都造成了极大的冲击。基于“汶川地震”“天津港爆炸”“新冠肺炎”事件等重大突发事件应对的实践经验，快速地、权威地、科学地动员和发展社会力量，可以作为政府应急管理体系的有效补充。如在“新冠肺炎”疫情防控工作中，社会组织、社区自治组织、社区群众和志愿者等依托自身的专业背景、社会资源和社交能力，都有不同程度的参与。由于其组织形式灵活，同时靠近突发事件现场，因而发挥了重要作用，提高了参与疫情防控的强度与广度，弥补了政府应急能力的不足。然而，社会力量参与应急管理在实践中，呈现出法律法规不够完善、响应联动不够系统、业务素质不够专业等方面的突出问题，出现了“雷声大、雨点小”“重形式、轻内容”“乱帮忙、帮倒忙”等诸多不尽如人意的现象，导致社会力量参与基层应急管理难以发挥应有的效果。因此，如何扬长避短，从而使社会力量能够有效参与应急管理，是一个重大而又迫切的时代课题。

一、大众认知中的应急管理

针对目前我国突发事件应急管理的短板，本项目组也面向大众开展了一次问卷调查，旨在了解三个问题：1.社会对于现存的突发事件应急管理社会参与机制的宣传程度以及社会大众对这一参与机制的熟悉程度；2.社会上的群众对于现有的突发事件应急管理的机制的认知态度；3.大众认为现存的突发事件应急管理的社会参与机制存在的缺陷和进步空间。

本次调查问卷80%的参与者为社会工作人员，同时20%的参与者为在校就读人员。面向对象职业较为广泛，可参考价值大。

1、47.1%的参与者从未接受过相关的应急方面的相关培训，同时43.5%的参与者也仅仅接受1-5次的应急培训。接受过10次以上的参与者不足10%。同时，在被培训的这一部分人员中，大部分也只是学习过现场逃生演练的培训，对于处理现场突发状况的能力大为欠缺。仅仅16.5%的人员有过应急管理机制的培训。这一数据反应出社会大部分在职人员并无应急突发事件的能力，甚至说连一点意识都不存在，应急管理机制的推行需要公众参与，群众应急意识的缺乏对于应急管理相关机制的发展是一巨大障碍。

2、对于现存的突发事件应急管理的社会参与机制给大众留下的影响，我们也进行了相关统计。50%以上的参与者对于社会参与机制传出的突发公共事件的信息准确度和及时程度十分满意，认为其很准确可信，且其中的客观性以及全面性也很具官方代表作用。

3、此外，社会参与者们应对现有的突发事件应急管理的社会参与机制的现况，也从他们的角度提出了一些看法。51.8%的参与者认为现存的社会参与机制的法律法规之间的重叠或者衔接不够。同时社会参与机制的可操作性不大，只是“空头支票”一般的存在。62.4%的人认为，影响应急管理规则制度的建立的最大影响因素是行业的重视程度，其次就是制度的创新相对滞后，更新换代速度过于低下。对于应急保障中，人力资源保障与医疗卫生保障居于顶端，同时物资与财力保障紧随其后。这一系列的反馈将成为本项目组下一步的重点研究对象。

二、突发事件应急管理的国、内外研究现状和发展动态

西方国家在社会力量参与应急管理方面的研究起步较早，并形成了较为成熟的理论体系。2019年11月29日，习近平总书记在中央政治局第十九次集体学习时强调：“要发挥我国应急管理体系的特色和优势，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”[1]因此，借鉴国外先进经验，能有效弥补我国突发事件应急管理机制的不足，从而实现社会力量与政府之间的有效对接和良性互动。

（一）统筹化、法制化，顶层设计，加强制度保障

美国、日本和德国等国家通过立法把社会力量纳入政府应急管理体系，如：2003年美国在《联邦应急计划》中，建构了全面的国家灾害反应体系，联邦政府与州、地方政府和包括志愿者等在内的社会力量均在该体系中；2009年日本在《灾害对策基本法》中，明确规定在灾难发生后，对于积极参与应急救援的社会力量，政府该如何接纳和分配相应的工作职责；德国还专门设立了与社会力量沟通与协作的部门机构--“志愿者协调中心”，便于与社会力量协同联动开展应急管理工作，协调社会力量到达灾区后的行动和基本生活问题。同时，还对参与应急管理的社会力量在人身保险、经费保障、减免税收等方面有一定程度的制度倾斜。

（二）系统化、专业化，注重实战，提升技能素养

2015年德国等欧盟国家开展了“欧盟模块”实战演练，模拟社会力量对抗洪灾危险。在化学、生物、核危险物质释放的场景中，社会力量要辨别出其中释放的危险物质并及时消灭危险。［2］美国除了强化社会力量的应急专业化培训外，还高度重视社会力量的资格认证工作：美国的社会力量要定期接受全灾种、多方位的应急培训，如美国消防局对消防志愿者的培训和美国联邦应急管理学院对志愿者的培训，通过培训与考核的社会力量将获得相应的资格证书；所有的社会力量在参与应急管理的过程中，均须持证参与，在没有获得资格认证的情况下，采取应急救援的行为将会受到相应的惩罚。［3］

总的来说，国外社会力量参与应急管理已经较为成熟并形成体系，而我国在这方面还存在较大差距，尤其是当前社会力量的活动空间与边界依然相对模糊，与政府应急管理网络的协同仍然受理念、制度、文化等因素的干扰，在政府应急管理制度对于社会力量的引导与控制机制层面，虽然政府应急管理体系中将社会力量参与应急管理作为制度运行的重要组成部分，但在政府与社会应急管理合作理念、体制、机制、技术层面依然存在诸多问题。政府应急管理体系对于社会力量的识别吸纳、科学管理、能力培育层面未能结合当前社会力量基的本现状与特征，更未能与灾区社会需要新变化相结合，使得中国社会力量参与救灾要么难以发挥实际效果、甚至造成应急管理失序，要么社会力量被政府漠视或替代而失去积极性。与此同时，社会组织参与应急管理的专业能力与组织功能难以与政府形成功能互补，尤其是单体志愿者应急参与问题更需要从制度和文化层面着力以使其回归理性、回归应急管理需要本身。

三、社会力量参与应急管理的路径

1. 建立科学、高效、规范的政策保障体系

法制化的顶层设计是根本保障。应尽快修订和完善《中华人民共和国突发事件应对法》等现行法律法规，或探索颁布与社会力量参与应急管理直接相关的法律法规，明确应急管理工作以政府应急力量为主、社会力量为协同辅助的角色地位与作用关系，从国家层面优化应急管理的结构性框架，实现政府应急力量与社会力量的多元化建设、一体化发展的新格局。

统筹化的协调机构是重要支撑。打破部门隔阂、实现应急联动是社会力量参与应急管理的重要支撑。因此，探索从国家层面建立社会力量参与应急管理的统筹协调性业务机构十分必要。如建议应急管理部作为主管部门，国家卫生健康委员会、民政部、共青团中央、教育部等职能部门为成员单位，从不同层面和行业角度，为形成系统综合、立体、全面的社会应急救援体系提供制度化保障。

在现有的应急管理结构与功能框架之下，通过资料查证和网上问卷的调查研究的数据，本项目组从政策、预案、法制、组织文化等维度上构建了实现社会力量参与应急管理的理想模式，在制度与组织路径上提出相应建议。

2. 建立协同、创新、专业的应急响应机制

各级政府应立足协同化的实际原则，健全省市县三级应急预案体系建设，强化社会力量在信息接报、协同报告、调度处置等方面的应急能力，做好与社会力量的无缝对接，逐步实现对参与应急管理的社会力量实施统一调度指挥，提升社会力量参与应急管理的效率和质量，全面实现上下贯通的政府应急力量与社会力量协同化工作的良好格局。此外，为进一步开展科普减灾和应对谣言工作，应建立权威性、实用性、专业性的科普协同机制，开展多层次、多内容、多形式的科普活动。

充分运用大数据、云计算等信息化手段，参照近些年开展数据收集、数据分析、数据预警、精准指挥的“智慧消防”[4]和公安大数据指挥平台的建设思路，开发应用应急救援指挥平台，强化应急指挥、力量分布、资源调配等方面信息的共享与联通，为社会力量参与应急救援提供有力支撑。

参考文献：

[1]习近平：《在中央政治局常委会会议研究应对新型冠状病毒肺炎疫情工作时的讲话》，新华网，2020年2月3日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-02/15/c_1125578886。

[2] THW.德国联邦技术救援署官方网站［DB/OL］.http：//https：//www.thw.de．

[3]FEMA.美国联邦紧急救援署官方网站［DB/OL］.http：//www.fema.gov．

[4]浦天龙，鲁广斌.现代城市智慧消防建设探讨［J］．人民论坛·学术前沿，2019，（5）：50-55.

[基金项目］2021年江苏警官学院大学生创新训练项目《突发事件应急管理的社会参与机制创新研究》 （项目编号202110329036Y）