乡村振兴战略下的水资源节水激励机制
摘要：乡村振兴，水利先行。党的报告提出了乡村振兴战略，强调兴旺产业，打造宜居生态，而水资源是乡村生产、生活、生态的基础性资源，保护水资源在乡村振兴战略中意义非凡。我国是全球13个贫水国之一，农业用水占比达到63%左右，以生态文明新理念引导推进农业水资源节水激励机制，有助于推进乡村经济的健康、持续发展。基于此，在对相关概念阐述的基础上，对农业水资源节水激励中存在的问题及原因进行剖析，最后以乡村振兴战略为契机从多主体的视角构建农业水资源节水激励机制，旨在全社会各方形成合力，有效确保农业水资源节水目标，助力生态文明、农业现代化与乡村振兴。
关键词：乡村振兴；农业；水资源；节水；激励机制
一、引言
我国幅员辽阔、人口众多，但水资源短缺，淡水资源占全球水资源的6%，人均水资源均占全球平均水平的28%左右。整体上，我国干旱缺水严重，水资源问题严重制约了经济可持续发展、生态环境保护。与此同时，我国作为农业大国，大多数地区依旧沿用传统的漫灌方式，农户节水意识淡薄，导致了大量水资源的浪费。据统计，我国农业用水有效利用率仅为40%-50%，长此以往，将会持续地加剧水资源短缺问题。在乡村振兴战略背景下，发展农业现代化、推进生态宜居建设等，均需要以丰富的水资源作为支撑。通过建立有效的农业水资源节水激励机制，从政府、供水单位、农户多元的视角，引导和激励各方利益主体共同推进乡村地区节水事业，构建生态、现代农村，助力乡村振兴战略。
二、农业水资源概念及特性阐述
农业水资源是指自然界中可用于农业生产的各类水资源，仅限于液态水，以土壤水为主。亦包括地表水、地下水以及生活污水、工业废水等，但需要经过处理转化为土壤水后才能够加以利用。目前，农田灌溉用水占比较高，约95%以上的农业水资源消耗为农田灌溉，由此，学者们的研究视角大多聚集于农田灌溉用水，并将其视为农业水资源节水的关键所在。农业水资源具有一些独特的特性，具体表现于：一是，属于自然资源，具有稀缺性、不可替代性、波动性的特点。我国水资源紧缺，已被联合国列为“贫水国”，水资源在农作物种植、养殖中具有不可替代性，且受气候、地理等条件约束，随着经济社会发展对水资源的消耗，农业水资源稀缺更甚。二是，作为公共资源，具有社会特性，农户人人平等享有用水权利，但不加引导难免会出现毫无节制滥用的情况。三是，农业水资源运动的复杂性，涉及地方政府、供水单位、用水需求方等主体，在设定水资源节水激励的目标函数时，需要均衡各方的关系与利益。
三、我国农业水资源利用现状及节水问题剖析
我国是农业大国，农业用水总量约占到了63%左右，已成为各行业中水资源消耗“大户”，而农田灌溉用水又占到农业水资源消耗的95%以上，由此，关于农业水资源利用的研究多集中于农田灌溉的研究。深入到农村地区对水资源利用现状展开调研，并就节水问题展开剖析如下：
（一）农田灌溉受约束条件众多，灌溉成本高我国幅员辽阔、地形复杂，农地多为塬、梁、沟壑等，近年来为了引水入地，一些农户自发地进行了农地平整，但相较而言规模小且标准不统一，且灌溉的面积依旧不足。随着农作物种植结构的调整、特色农产业的发展，经济作物种植数量呈现持续攀升的态势，对农田灌溉工程的需求日益扩大，但受地形复杂的影响，导致农田水利设施修建不足，特别是陡坡、冲沟等地难以平整，“小高地”多为灌溉瓶颈，甚至存在灌溉成本高，而部分农田却饱受干旱缺水困扰。如有的地区引入高扬程灌溉抽水模式，由于成本较高一年只开机3-4次集中灌溉，并且受水文条件影响还存在成本高且灌溉不均衡的问题，部分农田重复灌溉导致水资源浪费，而部分农田依旧处于干旱状态。又如西瓜、药材等农作物宜采用少量多次的灌溉方式，但因成片灌溉导致产量下降、消耗不必要的水资源。整体而言，当前我国农田灌溉受约束条件较多，如地形复杂、高低不平、渠道清淤不及时等，难以保证适时灌溉，甚至存在农田灌溉不均衡、水资源浪费的问题。
（二）农田水利灌溉工程老损情况严重，渠系利用效率低自20世纪70年代以来，我国持续推进农田水利灌溉利民工程，但因工程设计理念滞后、建设标准低、保养不善等因素，导致国内部分农田水利灌溉工程老损的情况严重，如渠道衬砌损坏、泥沙淤积、机电设备老化等，无法保证农田灌溉需求。特别是农田水利灌溉工程完工后交至当地由村委会进行管理，维护投入锐减，村委会负责日常维护、机电设备的检修、零部件更换等，往往会将这些日常费用摊销到农田灌溉水费之中，转嫁于农户。从农户层面来看，农田灌溉水费负担加重，而由于灌溉工程的老损，无法满足用水高峰需求，甚至影响到农作物的产量与经济效益。从农业水资源的利用来看，渠系利用效率低，无法满足农田灌溉需求，且可能因灌溉工程老损，如渠道衬砌损坏、砼衬脱落等而导致水资源的无效消耗。
（三）农田水利灌溉价格偏低，供水单位经济效益不佳目前，我国农业用水价格偏低，其初衷在于支持农业现代化发展，保障农作物种植用水，促进农业可持续发展。从农户的角度来看，农田灌溉用水价格较低，且节水意识淡薄，用水粗放，导致浪费惊人。反观供水单位，其供水成本远高于灌溉水价，导致经营效益不佳，甚至因长期亏损导致渠系维护不善、机电更新不及时等，降低农田灌溉的效率。以2008-2018年相关统计数据为例，供水平均成本为0.868元/m3，而农田灌溉执行水价为0.358元/m3，供水单位长期背离成本运行，行业乱象便油然而生，一些末级渠系人员为增加收入，就出现了各类明目的收费，变相抬高了水价。例如，摊牌费、灌溉流失费等，加重了农户的灌溉负担，亦扰乱了农业用水秩序。
（四）农业水资源投入产出比较低，农户增收困难深入到农村地区调研发现，农户种植冬小麦、玉米等传统农作物收入偏低，且极易受气候的影响，如冰雹、病虫等，往往因辛苦操劳大半年却收入甚微。即便是种植经济作物，因市场价格波动大、信息不对称，可能存在“增产不增收”的现象。农业收入偏低且不稳定，折射出农业水资源投入产出比较低。另一方面，农户使用灌溉用水，从供水单位出来后会层层分配，“小水大卖”现象普遍存在，加重了农户的用水负担。农户种植农作物，还需投入种子、化肥等，生产成本上升而收入偏低，势必会打击农户的积极性，更多的劳动力选择了进城务工，导致农地荒废。
（五）农户节水意识淡漠，农业水资源节水改革步履维艰近年来，随着农户种植结构改变、新型农村合作社的成立，灌溉效益日益提升，使部分地区的农户获得了可观的收入，农户已逐步意识到灌溉的重要性与经济效益。但在深入调研中发现，农户的节水意识淡漠，例如在与黄河流域的农户进行交流时，大部分农户认为没有必要节水，黄河里的水取之不尽，还有部分农户提到节水是政府的事情，跟自身毫无关系。在对灌溉节水进行宣传时，农户很不理解，认为是“走形势”，更谈不上自发宣传节水、培养节水意识，导致农业水资源节水改革步履维艰。同时，农户大多文化程度较低，在对用水价格、分配情况等进行调研时，往往存在着畏难情绪，自我维权意识差。
四、我国农业水资源节水激励匮乏原因剖析
当前，我国农业水资源节水激励机制相对匮乏，亦导致农业水资源的无序消耗，深层次剖析原因主要表现于：
（一）行政性低水价长期存在，难以引入竞争机制改善用水形势目前，针对农田灌溉出台了低水价的行政性命令，其目的在于“适量收费、让利农户”。近年来，随着供水单位成本的不断上升，农户的用水价格也呈现逐步上调态势，但各省农用水价均设置了不能突破的“高压线”，然而随着供水单位成本上升，尤其是机电更新、人工工资上升，供水单位经营效益不佳，甚至因亏损导致农田灌区运行艰难，由此也滋生了末端渠系管理者“小水大卖”的现象，如通过增加供水流量、摊派机组更新费用等层层加价，加重了农户使用水资源的负担，亦导致农户在灌溉农田时，出现大水漫灌、任意灌溉的情况，导致水资源浪费严重。另外，由于政策性的低水价制度，水价与农业需求、气候条件等完全脱节，亦难以调动供水单位结合农田灌溉期进行错期供水，无法有效地引导农户早用水、快用水，导致农户集中灌溉，用水紧缺。且供水单位经济效益不佳，亦难以引入竞争机制更好地为农业水供给提供高效、节能的服务。
（二）耕地分散化，成为节水改革推进的制约因素我国农村地区地理条件复杂，且农户大多以家庭为单位小规模生产，近年来虽然一直在推进农村合作社、新型农业经营者等模式，但受传统因素的影响，耕地分散化、细碎化的现象依旧突出，农户的生产收入水平难以提升。特别是在农田灌溉中存在部分农地因地势、位置较好能获得丰富的水资源，而一些农地因地势较高等导致水资源供给不足，尤其是在干旱的季节，为争夺水利资源甚至还付出惨重代价。水资源供给不均衡、耕地分散化加重了农户的用水成本，亦导致了节水措施的推广受阻。以陕西某灌区统计数据来看，户均耕地10.8亩，由于分布不集中、农户以家庭为单位生产，导致农业水资源供需对接成本加大，即便是推行灌溉节水工程，能节水的空间也极为有限。
（三）农户节水意识淡薄，严重阻碍农业节水措施的推广目前农村青壮年大多流向城市务工，从事农业生产的农户大多为留守劳动力，如妇女、老人等，思想传统且守旧，对农业及农田水利的重视度不高，甚至依旧保留着“靠天吃饭”的思想，“免费搭车”使用农业水资源的现象严重。近年来兴修节水设施，农户在享受到好政策的同时追求“个人理性”，引水灌溉期望获得好收成，进而形成无序争夺水资源、过度灌溉，严重阻碍了农业节水措施的推广。特别是农户大多文化水平不高，未树立起节水意识，认为水资源是用之不尽的，且这一思想根深蒂固，导致节水改革步履艰难。
五、乡村振兴战略推进下农业水资源节水激励机制优化策略
我国水资源匮乏，在乡村振兴战略背景下，建设农业现代化、打造宜居乡村，既需要水资源的持续供给，又需要走节水之路，以下，从多主体的视角构建农业水资源节水激励机制：
（一）加强节水政策引导，逐步健全农业节水激励与节水生态补偿从政府层面要构建完善法律法规，加强节水政策的引导，实施农业水利多主体投资、多元化运作，确保农业水权流转“硬件”支撑，完善农业水权市场，制定灵活性的水权转让制度。结合地区水资源的特征，科学推进农业水权分配，畅通水资源流转渠道，确保水资源的高效利用，加大对违反水资源使用权惩治，营造良好的水权市场运行机制。加强价格引导机制，弥补农业水资源管理的“政府失灵”，构建水权银行，逐步推行“按需分配”，从根本上解决用水冲突。发挥水资源价格的反馈与引导作用，鼓励水资源的自由分配、高效利用，通过确立农业分类水价制度标准，如“有管理的浮动”定价、阶梯定价、实施差价体系，进而刺激农户加大节水力度，通过市场机制促进水资源从低效用转变为高效用。在乡村振兴背景下，积极发挥水权银行的中介功能，将闲置水资源集中进行“放贷”，调剂水资源余缺，通过制度体系保障水权流转的稳定运行，优化水资源配置，更好地促进农村经济繁荣。针对农业用水制定合理的水价分担政策，切实让利于民，完善水价谈判机制，促进农户用水价格透明。逐步健全农业节水激励与节水生态补偿机制，推行土地规模经营、集中化种植，加大节水技术扶持，多举措引导节水并着力提升农户用水效益。
（二）供水单位多种经营，灵活处理水资源供需关系供水单位要拓宽经营范围，开拓收入来源，例如灌溉为主、经营水权银行等，积极扩大灌溉面积，加强对农业水资源余缺的调剂，积极扭转亏损的局面，减轻政府的财政负担。组建兴修田间工程，加强农户节水灌溉技术指导，引导农业结合市场调整种植结构，帮助农户增产增收。灵活创新田间工程投资方式，如供水单位自主投资修建灌溉工程，通过设置阶梯式的水价引导农户节水，亦提高供水单位经济效益，亦可供需双方合作修建输水渠道，突破“小高地”难题，使农户同等享有农业水资源，通过供水单位的有序调节，在保障农业用水前提下促进水资源增效。在乡村振兴战略背景下，供水单位可承担起水权银行的功能，通过兴修蓄水设备等，将富足的水资源进行存储，灵活处理水资源供需关系，向用水大户进行“放贷”，进而拓宽收入渠道，促进水资源向产能更高的行业流动，推进农村经济的持续发展。
（三）增强农户灌溉管理自治积极性，逐步培育节水意识在乡村振兴战略背景下，着力引导多元化新型农业经营主体的发展，促进技术与要素的集约化，实现大农业现代化。加强农户职业培训，支持引导科学种植、规模化种植，提高农业生产经营效益，发挥农户“主人翁”意识，鼓励农户参与到农田灌溉设备管理、沟渠维护，逐步提升农户参与节水推广的意愿。明晰田间水利设计产权制度，构建“一事一议”农户用水利益诉求，维持末端渠系的良性运转，使农户明晰农业水资源现状、参与到节水规划中，进而强化农户的节水意识。构建长期重复博弈的公平环境，使农户用水、节水能够获得公平的对待，避免“搭便车”行为，且随着乡村振兴战略推进，引导更多的青壮年返乡参与到家乡建设中，构建节水灌溉考核激励制度，促进农户合作，自觉参与到节水行动中。结束语：我国水资源匮乏，农业水资源消耗量大，在乡村振兴战略下，优化农业水资源节水激励机制有助于推进农业现代化、打造宜居生态。深入农村地区对当前农业水资源利用情况展开调研，提出从多主体的视角共同构建节水激励机制，助力生态文明、农业现代化与乡村振兴。政府层面要健全水资源市场，完善农业水价制度，优化水资源配置，逐步健全农业节水激励与节水生态补偿；供水单位要一业为主、多种经营，结合农业水资源供需灵活处理；农户层面要增强灌溉管理自治积极性，通过隐性激励强化节水意识。
参考文献
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作者：杨晶 单位：四川财经职业学院
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