集体土地入市保障性住房建设研究　

摘要：《土地管理法》的修改为集体土地入市消除了法律上的障碍，使2017年开始的在集体土地上建造保障性住房的试点有了推向全国的可能。在这一背景下，文章以土地管理法修改为背景，借鉴北京市昌平区海落村建造租赁性公共住房的经验与教训，结合石家庄市的城中村改造，提出了在城中村改造中在集体土地上建造保障性住房的对策和建议。

关键词：集体土地；保障性住房；租售同权；城中村改造

2019年8月27日，十三届全国人大常委会十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的《土地管理法》将于2020年1月1日起施行，此次修订在法律上为集体土地入市扫清了障碍。此前，国家已经陆续允许北京等18个城市试点，允许这些城市在符合土地规划要求的基础上，可以在存量集体建设用地上建设租赁性保障住房。《土地法》的修改使其他城市有了跟进的可能。党的报告指出了今后房地产市场的发展方向，即“房子是用来住的、不是用来炒的，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”。而集体土地的入市，在集体土地上兴建租赁性保障住房，正好符合这一方向，因此有必要对集体土地入市背景下的租赁性保障住房建设进行充分研究。

1城乡土地二元所有制背景下的保障性住房建设的困境

目前关于保障性住房的研究，其路径严重依赖对国外制度的借鉴，并且大多集中于所谓的新加坡模式、美国模式和英国模式以及德国模式上，这种研究的缺陷就在于忽略了我国土地制度与资本主义国家的巨大不同，导致很难在实际中发生作用。在“房住不炒”“租售同权”的背景下，保障住房应该如何建设？中国政法大学房地产法研究中心主任符启林教授指出，“扩大财政投入，着力打造年轻人租得起的廉租房”，而这个廉租房，民间并不能提供，是政府拥有产权的“廉租房”。但是，我国受到当前正在实行的土地制度影响，政府并无法提供足够的城市土地和资金用以兴建廉租房。中国住房的租赁市场的基础或者说是其初始条件，是建立在中国土地产权的特别性上的，在这一独特的土地制度下，农村集体土地目前不可自由交易，需要由地方政府征收并变更为国有土地之后再通过“招拍挂”等一系列法定程序才可以进入市场流转。在这个过程中，土地的溢价主要由地方政府享有，使地方政府有了强大的动力扩张土地交易规模并拉动房价上涨并进一步推高土地价格。由于中国的财政税收制度的设计，地方政府的财政支出压力很大，对土地出让的收益依赖极高，地方政府既没有动力又没有能力拿出大量土地和资金建设自有产权的租赁性住房以提供给有需要的群体。因此，农村集体土地的入市，也成为我国租赁性保障住房建设的一个内在需要，农村集体土地的可自由入市，将有利于补足目前租赁性保障住房建设的短板。建立租赁性保障住房，还需厘清这样一个基础事实，即租赁性保障住房的受众是哪些人群。我国的租赁性保障住房是建立在城市中的，是为了保障在城市就业和生活的家庭居者有其屋。我国目前，居民住房拥有率极高，全国平均水平达到89.68%，即使是北、上、广、深4个一线城市也达到了70%以上，所以保障性住房保障的对象是城市中极低收入的居民，这些居民是城市中具有户口的常住人口，是需要保障住房的一部分人口。除此之外，还包括一部分收入极低的进城务工人员。这两类人构成了住房保障的对象，这两类人的共同特点就是对购买房屋的产权并不十分关心，而更关心能否解决居住问题。在这种情况下，集体土地上兴建租赁性保障住房就更有发展的前景和需要，因为集体土地的特点，其土地使用成本较低，集体组织为了获得利益也较有动力建设租赁性住房，并且这种住房集体组织以外的成员不能合法获得产权，但是可以合法的长期租赁居住，可以说是两方利益的最大契合。目前国内所谓小产权房，即建在集体土地上并出售给集体经济组织成员以外的住房据估计可能有四五十亿平方米，这些小产权房的产权问题如何解决也一直是一个重大的社会与法律问题。但是如果能通过政策引导将这些小产权房转变为长期租赁性保障住房，也不失为一个解决小产权房的有效对策。但是，集体土地建设的廉租房与小产权房有何不同？如不科学引导、规范，可能造成一窝蜂行为，也可能会引来土地利用失范的问题。

2集体土地入市对保障住房建设的影响

尽管《土地管理法》已经修改，但是仍然尚未生效，如何利用此次修法带来的契机更好地解决保障性住房建设问题，尚需进一步从各方面进行分析研究。所以借鉴已经开始试点城市现有的经验，就显得尤为重要。2017年8月，北京市允许在集体土地上建设租赁住房，实际上从2011年开始，北京市因为现实的需要，就已经开始利用集体土地增加住房供给，完善住房保障体系。截至2016年底，北京市确立了5个集体土地建设试点项目，并在其后的第二年提出要在2022年前批准1000公顷集体土地进入保障住房建设领域。参考北京市的经验，可以为未来土地管理法生效后在集体土地上建设保障性住房提供宝贵参考。北京市昌平区的海落村在集体土地上建设的租赁住房，有着典型意义。海落村的集体租赁房项目始于2010年3月，是由村两委决定在村属建设用地上利用自有资金建设公共租赁住房，只用于出租，不用于对外出售。这一决定受到当时北京市各级政府及政府部门的大力支持，至2014年底前，该项目的一期工程完工。这一工程的背后，反映出各方利用集体土地建设租赁性保障住房的共同需要。一方面，北京市对保障性住房，尤其是租赁性保障住房需求极大，尽管北京市各级政府已经竭力加大公共租赁住房建设的力度，但是由于资金来源单一和建设成本过高以及收回成本极难等因素，保障住房建设效果并不明显，所以也迫切需要通过利用集体土地和集体经济组织的资金建设公租房。而海落村区位优势明显，并且在土地征收中积累了大量资金，迫切需要找到资产增值的新渠道，而建设公租房据测算可以每年获得高达2700万元的收益。所以在各方合力之下，第一阶段的建设顺利完工。但是，完工之后的租赁住房却开始了长期空置。直至2017年，建成住宅1800余套，总建筑规模约13万平方米，仍处于空置状态。究其原因，就是政策隐患显现，项目陷入停滞。除了该项目建设时占用了部分耕地，导致政策风险，使项目无法通过相关部门审批外，需要注意的是建在集体土地上的租赁性住房缺乏相关规划支持，导致水电天然气等市政公用设施和项目无法对接，导致住房无法居住。这是集体土地入市后，在集体土地上建设租赁性保障住房应该提前关注的问题，这也说明，租赁性保障住房的建设并不是集体组织自身能够独立完成的事情，需要确定一个部门牵头做好此项工作，由多个部门共同配合，政府需要打组合拳，绝非单靠一项政策就能成功。2017年北京市开始试点之后，海落村的公租房被纳入试点范围，着力通过两点解决这一项目存在的问题，一是解决农用土地转用和耕地占补平衡问题。二是通过规划调整，解决租赁住房设施配套。这两项问题的解决已经开始稳步推进，该项目预计将于今年年底投入运营。海落村租赁住房建设从开始到预计投入运营，历时将近十年。带来诸多启示，首先就是在城乡土地二元制下，集体土地的权能在相当长时间内受到了严格限制，既限制了集体经济组织分享土地增值的收益，又制约了对作为重要生产资料的土地的开发利用，并进而使城市在高速发展期不能通过对集体土地合理利用建设足够的保障性住房以提供给城市中的有需要人群。其次，尽管土地法的修改为集体土地入市扫清了障碍，但是租赁性保障住房的建设从来不是一个简单的问题，而是一个涉及社会管理和服务方方面面的复杂问题，可谓牵一发而动全身，需要晚上各项配套体系，否则就可能最后因为配套设施的欠缺造成闲置浪费，背离初衷。最后，需要政策的法律化，使保障政策具有连续性，规范性。同时，也需要法律的具体化，毕竟集体土地入市只是一项原则性规定，在具体实施过程中还需要进一步细化落实。此外在“房住不炒”的原则下，还有“租售同权”，这就又涉及租户的入学、就业和养老一系列问题，不再是一个集体土地入市改革所能解决的了。

3集体土地建设租赁性保障住房的建议

首先，一定要坚持“房住不炒”这个基本原则，在具体实践中充分实现“租售同权”。“房住不炒”原则，奠定了我国的保障性住房首先是满足住的需求，而不是满足居民对获得房屋产权的需求，这种对获得房屋产权的强烈愿望很大程度是因为房屋的极速增值所刺激的。建设经济适用房、两限房等以出让产权的方式进行保障的住房，本质上都与“房住不炒”这个原则相背离，因此实践中产生了大量的寻租与腐败等问题。而坚持“房住不炒”，以解决“住”的需求为导向，建设长期租赁性保障住房，可以大大减少意图通过获得房屋增值套利的行为，使保障住房建设中的寻租和腐败行为最大限度受到制约。其次，“租售同权”在实践中一定要得到全面贯彻，因为保障性住房保障的对象是一个城市中的中低收入人群，包括拥有常住户口的中低收入者和流动人口中的中低收入者，这部分人群自身经济实力差，但同时也面临着诸多公共服务的需要，如基本的子女入学、自身就业、医疗和养老等社会保障，并不是简单解决完住房问题就万事大吉了，这都是附加在保障性住房之上的基本生活需要。解决这些问题，除需多个部门共同配合外，还需要法律的完善。从国家层面看，还没有出台一部有针对性的法律，有些城市在地方立法权限内颁布了一些法规，总体仍是粗线条的。最后，就是此次《土地管理法》的修订，允许集体土地入市，确实是为租赁性保障住房的建设提供了一个绝佳的机会，可以拓宽建设保障性住房的土地和资金来源；在集体土地建设房屋，可以大幅降低建设成本；能够提供更多住房满足受众需要；可以使集体经济组织的资产升值并提供固定的租金回报；而政府在这一过程中只需提供基本的政务服务就可以了，极大地提高了住房保障的效率，是一个三方都可以获利的行为。具体到石家庄市在城中村改造中的保障性住房建设，首先要充分认识到石家庄市自身的优势。首先就是城中村数量众多，根据统计，石家庄市二环以内的城中村有45个，三环以内有173个。并且很多城中村集体经济比较发达，拥有较充分的资金，因此可以依靠集体经济组织的土地和资金兴建长期租赁性保障住房。同时，石家庄市的城中村分布位置分散，从市中心到三环的城乡接合处，均有分布，总体上地理位置较好，公共配套设施齐全，兴建保障住房也可以顺利解决水、电、天然气和公共交通等公共服务。最后，因为石家庄市在户口迁入方面已经取消了所有限制，按照规定不需要自有房产，只需有稳定住所即可在石家庄市所属区县（市）和建制镇落户。所以，迁入人员即使居住在租赁性保障住房，也可以解决户口问题，并且能够享受到附加在户口上的各项政策，使“租售同权”在一定程度上得以实现。

高峰 石家庄学院

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