国家公园建设中集体土地权属处置分析
1存在的一些突出问题
1.1土地征收中存在的问题
土地征收过程中的强征、以租代征、补偿不到位问题：强征集体土地，凸显现行制度缺陷；补偿不到位，土地征收补偿制度不完善；“以租代征”行为具有违法性、危害性和欺骗性特点。以杭州西溪国家湿地公园强征集体土地为例。首先，违反农民意愿，给农民生产生活带来不便；其次，由于建设公园用地量较大，地方政府为符合自己的审批权限而分割地块现象存在；再者，采用“撤村并居”和“农转非”手段来进行集体土地征用，违反相关法律解释2；最后，农民则认为货币补偿标准较低，倾向于返还建设用地或者入股参与以后的利益分配。以重庆市大足县租用集体土地建设国家公园为例：首先，违反不能出让、转让、出租农村集体土地用于非农建设的规定；其次，干扰正常的建设用地管理程序，违背土地征收的前提和程序；最后，签订的土地协议不受法律保护，向农民许诺的补偿可能落空。
1.2土地流转中存在的问题
流转中的强制流转、流转定价偏低、不合法征用等问题：强制流转违反自愿原则，不利于社会稳定；由于集体土地的流转市场不完善，导致土地定价偏低，不利于提高农民积极性；以土地征用方式使用集体土地，不满足紧急需要和可以返还的前提条件，不符合法律规定。以四川宜宾红岩村建设生态公园为例。政府强行流转处于城乡结合部红岩村200多户农民的宅基地和300亩耕地建设生态公园。这带来以下几方面的负面效应：首先，以种地为生的农民本不想流转土地而被强制流转，严重影响了农民正常生活，引发社会问题；其次，政府主导下的强制流转，在价格方面表现为农地流转的价格偏低。
1.3土地权属不变时存在的问题
权属不变情况下，生态保护与农民自主经营权相矛盾：作为以生态保护为目的的国家公园，其管理条例、办法均有相应的措施来进行土地管理。而在权属不变条件下，农民对自己所拥有承包经营权的土地可以依法行使自主经营权，而其用途不符合公园规划时，就会产生矛盾。因此，如何在保护生态利益和自主产权中找到平衡点，是国家公园建设中需要进一步思索的问题。以龙虎山风景区村民建房为例，当村民的自主需求与风景区的生态保护发生矛盾时，结合龙虎山的实际情况，制定了《龙虎山风景名胜区村民建房管理办法》。该办法规定了分区分级审核、统一规划、统一设计以及保证金制度，切实平衡了两方面的需求。
2建议
建设国家公园使用农民集体土地，应当在符合法律法规的前提下，将生态保护与农民意愿有机地结合起来。本文就上述三方面的问题对国家公园建设中集体土地权属处置情况提出以下四点建议。
2.1加强部门联动，形成合力
国家公园建设涉及国土部、环保部、农业部、林业局等多个国家部委以及各级地方政府，审批建设过程时间长、任务重，需要加强各部门联动，形成合力。在前期集体土地处置时，由地方政府和国土部门主控，按照土地征收以及流转规定，加快审批，提高效率；在公园建成后，由国家公园管理委员会负责土地使用的监管。
2.2尊重农民意愿，严控征地范围，提高补偿标准
强调农民的公众参与，尊重农民话语权、议价权，将土地征收限制在国家公园的核心区。土地是农民的命根、是社会稳定的基础。农民如果失去了土地，当地有关部门应该做足安置工作，通过提高征地补偿标准、主动提供工作等措施，让失地农民无后顾之忧虑，才能得到他们满意。
2.3完善流转市场，平衡生态保护与农民利益
在国家公园建设的实验区和缓冲区推进土地流转，借鉴成都和重庆模式，加快建立集体土地流转市场，确定合理的土地价格，调动各方积极性。同时，尊重农民自主经营权，在生态保护的前提下，积极探索满足农民建设宅基地自住、经营获利的需求，制定专门的实施办法，平衡利益关系。
2.4跟踪调研，开展试点探索，完善顶层设计
各地在国家公园建设中针对如何合理利用集体土地进行许多有益的探索，有待总结、提升。省级层面上，以云南省为典型，建成普达措、梅里雪山等八个国家公园，初步建立了国家公园管理体制；从点上看，通过土地流转建设国家公园成为新热点，以成都和重庆为典型。然而，总体而言，国家公园建设在我国还处于探索起步阶段，针对集体土地如何处置问题，需要试点探索，条件成熟后才能全面推开，绝不能一哄而上。试点地区可以选择条件较好的云南、福建、浙江等省，通过试点再总结、出台国家公园建设中集体土地权属处置相关办法。
作者：郭冬艳 王永生 单位：中国国土资源经济研究院
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