制约基层农机安全监理工作因素及对策
摘要：本文主要介绍了农机安全监理机构现状，详细阐述了存在的问题，就如何加强农机安全监管，笔者认为提升农机监理机构规范化建设、牌证制度改革、强化行政处罚，是提升农机安全生产工作和保障人民群众生命财产安全的重要措施。
关键词：农机；安全；农机监理
前言
农机安全监理工作是法律赋予农业机械化主管部门及农机安全监理机构的职责，是实现农机安全生产的有效措施和重要保证，我国县级农机安全监理机构的职责主要包括行政执法、行政处罚、牌证管理、安全检验、事故处理、应急管理、安全检查、安全宣传等。2019年，累计报告国家等级公路以外农机事故351起，死亡49人，受伤87人，直接经济损失569.4万元；因操作失误引发的事故225起，因无证驾驶引发的事故75起，因无牌行驶引发的事故52起，因未年检引发的事故75起，接报拖拉机肇事造成人员伤亡的道路交通事故1867起，致699人死亡、1819人受伤，直接财产损失582.3万元[1]。拖拉机造成的交通事故中，56%的肇事拖拉机没有号牌，37%的拖拉机驾驶人没有驾驶证。当前，拖拉机、联合收割机和微耕机脱管现象严重，农机监管“三率”普遍不高，广大人民群众尤其是农民群众的安全生产意识淡薄，拖拉机无证驾驶、无牌行驶、未检验作业等农机安全生产违法行为仍然存在。同时，农机安全监理工作受重视程度不够高，存在农机安全监理职能弱化、装备匮乏、经费少、人员不足等问题。
1主要因素
1.1机构弱化、体制不全
机构性质不一，就云南省农机监理机构来说，全省有1个省级、16个州（市）及132个县级农机安全监理机构，其中省、州（市）两级及近一半县级农机安全监理机构纳入参照公务员法管理，其余未参照公务员法管理，工作人员因技术职称不同而出现同岗不同待遇的问题，致使事业身份的农机监理人员在政治待遇或经济待遇与参公人员都相差甚远，难免产生一种心理不平衡、工作懈怠的情绪。同时，随着科学技术的进步及国家农机购置补贴项目的实施，我国农机化水平逐年提高，农机保有量大幅度增加，农机装备水平持续增长，受编制限制县级农机安全监理机构人员编制偏少，年龄结构偏大，工作压力大，岗位人员与工作量不匹配的矛盾较为突出。经过多轮机构改革后，乡镇成立农业综合服务中心，已不再设有专职农机安全监理人员，基层农机安全监管工作出现缺管漏管现象。
1.2行政处罚难实施
农业机械除了农田作业、场院作业、农产品加工外，运输机组主要从事农产品的运输，按照《中华人共和国道路交通安全法》规定，由“公安交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理”，公安交警部门没有拖拉机和联合收割机登记的基础信息，农业机械主管部门和公安交警部门缺乏拖拉机和联合收割机管理信息的共享平台，制约了公安交警部门对拖拉机道路交通安全违法处罚[2]，导致公安交警部门执法时无法准确及时的获取拖拉机登记及农机手驾驶证信息，证件的真伪性难以做出判断，导致执法积极性低，存在多一事不如少一事的畏难情绪；而农机部门没有上道路监管的权限，存在想管而管不了的情况。两部门多年来一直组织开展联合执法行动，但因部门工作配合积极性不高，执法过程中对上道路行驶的拖拉机违法行为到底由谁进行处罚而有争议，交警部门无法利用执法仪打印罚单，而农机部门因采用一般程序处罚时，执法程序繁琐，时间长，导致农机监管不愿执法。农机部门在田间场院开展农机检验检查时，发现违法行为只对农机手进行批评教育，责令改正，而没进行处罚，难以约束农机手，对其实施行政处罚时，因处于田间地头作业，没有带本人证件，机手提供的个人信息真伪性难以核实，常常造成事后登记信息错误，处罚找不到人。农业机械动态监管的缺失，导致了拖拉机和联合收割机“三率”的严重下降和安全隐患增加。
1.3拖拉机和联合收割机登记受理不便
农业部令2018年第1号令《拖拉机和联合收割机驾驶证管理规定》和农业部令2018年第2号令《拖拉机和联合收割机登记规定》，明确县级人民政府农业机械化主管部门负责本行政区域内拖拉机和联合收割机驾驶证的管理及拖拉机和联合收割机的登记管理，其所属的农机安全监理机构承担拖拉机和联合收割机的登记管理具体工作[3]。农机监理机构主要服务于农机手，农机手每办理一项拖拉机和联合收割机登记业务都必须驾驶拖拉机和联合收割机到县（市）级农机监理机构办理，实在是不方便。以前农村，交通不便，车辆少，物资匮乏，所需物资大都需进城采购，开着拖拉机进行物资采购顺便也就把农业机械牌证业务给办理了。现如今，乡村建设发展越来越好，农民群众的生活水平普遍提高，社会高速发展带动了农村的繁荣，农村的交通方便了，乡村都开通城乡公交，买小汽车、摩托车的人也越来越多了，让农机手用半天、甚至1天的时间开着拖拉机到辖区农机监理机构办理拖拉机的管理业务，农机手都表示拖拉机上路行驶慢、噪音大太、耽搁时间长、误事，都不愿意开着拖拉机进城办理业务。
1.4农机监理装备严重不足
2009年2月10日农业部关于印发《农机安全监理机构建设规范》的通知，按照《农机安全监理机构建设规范》要求农机监理机构需配置考试、检验、事故勘察处理、执法用车等装（设）备，目前来讲农机安全监理机构都具备了开展农机安全监理的基本条件，但在硬件装备上如检验、事故勘察处理、行政执法等装备设施仍然很欠缺。90%以上农机监理机构在开展拖拉机和联合收割机安全技术检验上几乎无检验设备，仅仅靠检验员眼看、耳听、手摸、鼻闻的传统方法判断机器性能，检验项目单一，没有办法有效出具具体的数据参数来说明农业机械的性能，检验遗留安全隐患大，没能起到有效排除安全隐患的作用，导致拖拉机驾驶员认为检与不检一个样，就是盖个章的事。在开展行政执法、安全检查、隐患排查等各项农机监理工作中对照《拖拉机禁用与报废》GB_T16877-2008-T标准，针对达到使用年限，但在燃油消耗率、发动机有效功率或者动力输出轴功率、有效制动距离四个指标上农机监理机构没有具体设备测量，农机监理员难以判定该拖拉机是否执行禁用与报废。
1.5经费保障不足
2016年5月1日前，农机安全监理机构有6项收费许可：拖拉机号牌（含号牌架、固定封装置）费、拖拉机行驶证费、拖拉机登记证费、拖拉机驾驶证费、拖拉机安全技术检验费、驾驶员考试费，收缴的规费扣除成本，剩余部分按照一定比例分别上缴各级财政，各级财政再按照一定的比例返给监理部门用于开展农机安全监理工作。自2016年5月1日起，财政部、国家发改委《关于扩大18项行政事业性收费免征范围的通知》(财税［2016］42号)文件规定，免征拖拉机号牌费、拖拉机行驶证费、拖拉机登记证费、拖拉机驾驶证费、拖拉机安全技术检验费，5项监理业务收费全部免征，仅剩拖拉机和联合收割机驾驶员考试费1项。虽中央文件规定各级财政部门要做好经费保障工作，妥善安排单位预算，保障工作正常开展，积极支持农机监理事业发展，但在2018年2月2日农业部通报农办机[2018]1号文件中全国未落实农机监理财政经费保障的县（市、区）仍然有568个。由于各地财政困难，农机监理机构只有人头经费，难以保障农机监理各项工作的开展，严重制约着农机安全监理事业的发展。
2提升农机监理工作的措施
2.1整建制划入农业综合执法机构
农机安全监理执法是法律赋予农业机械主管部门的重要职责，必须坚持依法监理，强化执法监管，提高农机监理机构权威。《农业机械安全监督管理条例》是一部为了加强农业机械安全监督管理、预防和减少农业机械事故、保障人民生命和财产安全而制定的法规。建立健全了农业机械生产、销售、维修、使用操作、事故处理、监督管理等有关管理制度，构建了统一、完整的农业机械安全监督管理体系，条例中明确实施《条例》的主体是县级以上地方人民政府农业机械化主管部门[4]。《道路交通安全法》赋予了农业机械化主管部门对农业机械及其操作人员的管理职责，这些法律法规职责要彻底的贯彻落实，只有将农机安全监理机构整体归入农业综合行政执法机构才能更加彻底强化农业机械的安全监督管理工作，与法律的实施主体一致，农机监理机构犹如公安交通管理部门的车辆管理所，如只是将行政执法职能划转到农业综合行政执法机构，农机监理机构职能更加弱化，导致交叉工作相互推诿，需两部门较强的团结协作才能较好地完成。
2.2强化执法检查
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条违法事实确凿并有法定依据，对公民处以50元以下、对法人或者其他组织处以1000元以下罚款或者警告的行政处罚的，可以当场作出行政处罚决定。第三十六条除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查；而《农机安全监督管理条例》针对拖拉机牌证管理不同违法情况给予200元～2000元罚款，驾驶证违法行为给予100元～500元罚款，对农机手违法事实进行较为有效的监管处罚罚款时必须采用一般程序。由于一般程序繁琐、案件办理时间长、信息核实不准确，导致农机执法人员不愿意执法，如农机执法参照交通管理部门对机动车进行处罚时启用简易程序，可当场处罚，便能有效对牌证管理的农业机械进行有效监督。同时改善执法服务措施，配备便携式移动执法终端，通过移动执法终端实时查询、录入和数据传输，完成农业机械违法处理、驾驶人违法记分及农业机械和驾驶证信息查询等功能，并现场打印处罚决定书和处罚告知书，实现随时随地执法的功能，不断提高农机安全执法工作能力，切实保障农机和农业生产安全[5-6]。
2.3牌证管理改革
将农机监理牌证业务下放至乡（镇）人民政府或由县（市）级农业机械主管部门在乡镇设置农机监理派出机构，办理农机牌证业务，可有效提高农机手办理业务的便捷性。同时，针对拖拉机未达到《拖拉机禁用与报废》标准规定而长期投入使用的未注册登记、注册登记时无法提供拖拉机和联合收割机合格证或进口证明、长期脱检未获得检验标识三种情况，可通过委托机动车社会化检验机构对拖拉机和联合收割进行安全技术检验，检验合格后提供检验合格报告，可进行注册登记及参加年度检验并发放检验合格标识。
2.4扩宽检验方式
农机检验设备包括搓板式制动力试验台、转向盘转动量扭矩检测仪、踏板力计、制动距离检测仪、前照灯检测仪、声级计、柴油车烟度计、笔记本电脑、灯屏、打印机、软件系统、折叠式工作台、运载工具、备品备件、专用工具。针对目前监理机构设备紧缺，单位购买能力薄弱的情况，开展委托检验，把农机安全监理机构的安全技术检验职能委托给社会化机动车检验机构开展农机安全检验工作，可从根本上解决农机监理机构有职能无检查设备的问题，借助检查设备可有效排除隐患。
2.5加强经费支持
农机安全生产作为全国17个安全生产重点行业之一，直接关系到广大农民群众的生命财产安全，关系到农民家庭及农村社会的和谐稳定。只有各级财政加大农机监理经费投入，严格按照《农机安全监理机构建设》《农机安全监理人员管理规范》开展农机安全监理工作，才能更好的预防和减少农业机械事故，保障人民生命和财政安全。
3结论
综上所述，农机安全监管已成为当前摆在农业机械管理部门棘手的问题，要切实加强农机安全监督，提升“三率”，必须加大经费投入，提升装备设施，深入开展牌证制度改革，强化执法手段，开展便民服务，才能更有效的提升农机安全监理工作。
参考文献：
[1]农业农村部农业机械机化管理司.农业机械化情况[Z/OL].
[2]王文惠.在全省农机安全监理工作会议上的讲话:攻坚克难砥砺前行扎实推进农机安全监理工作[R].2017.
[3]中华人民共和国农业部令2018年第2号.拖拉机和联合收割
作者：董诗韩 杨恩华 罕岁 单位：瑞丽市农机安全监理站
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