国外农业生态补偿机制探究
农业包括农（种植业）、林、牧、渔业，兼具生产功能和生态功能。在全面推进中国农业现代化的历史进程中，农民自身、政府官员、甚至包括专家学者往往更多地关注农民增收、农业增效、农村建设等问题，而忽视农业生态环境保护问题。为了保证粮食安全，常以传统农业生产方式为手段，以消耗大量资源环境为代价，通过大面积毁林开荒以扩大种植面积，导致农业资源锐减、生态破坏严重，严重影响了中国农业现代化进程。生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务为目的，由生态环境受益者向生态环境保护者提供补偿的社会经济活动［１－２］。农业生态补偿作为生态补偿的一种具体形式，则是运用市场、财政、税费等经济手段激励农民维持、保育农业生态系统服务功能，调节农业生态保护者、受益者和破坏者之间的利益关系，以内化农业生产活动产生的外部成本，保障农业可持续发展的制度安排。党中央、国务院多次下发文件强调，“要健全农业生态环境补偿制度，形成有利于保护耕地、水域、森林、草原、湿地等自然资源和物种资源的激励机制”。实践中，中国已开展了退耕还林、保护性耕作等农业生态补偿试点工作，增强了农民的生态环保意识，促进了农业生态环境的改善。但总体而言，由于经济发展水平较低、对农业生态功能认识的局限性、科学测度生态价值方法的有限性，使中国的农业生态补偿机制仍处于起步阶段，与西方发达国家相比，理论研究和实践探索都还不足。因此，借鉴国外农业生态补偿经验，探索中国理性、均衡的农业生态补偿机制，具有重要的理论和现实意义。
１国外农业生态补偿机制的典型案例
１．１美国
１．１．１实施绿色补贴２０世纪初，美国开始注重农村生态环境保护问题。在农业政策中实施“绿色补贴”，将农民收入与改善环境质量目标挂钩。在《农业保护计划》中对休耕或种植具有水土保持作用农作物的农民实施补偿。随后颁布的农业法案又将湿地保护、水质保护和栖息地保护等内容包括进来。１９８５年，美国国会意识到长期的农业生产者补贴由于与环境保护脱节明显而激励了生产者的污染行为，而后通过的《食品安全法案》和“农夫条款”将农业补贴与环境保护联系起来，要求在易遭受侵蚀的土地上耕种的农民执行“水土保持计划”和“保护承诺计划”，并自觉定期检查自己农场所属区域的野生资源、森林、植被情况，对土壤、水质、空气进行检验测试，并向有关部门提交报告，否则会失去政府的财政补贴［４］。２００９年，美国农业部对使用缓控释肥的用户给予补贴，补贴标准为每公顷３０～５０美元，加快了缓控释肥的推广应用，减少了农业面源污染，保护了水体环境。
１．１．２专项项目带动２００２年后，美国先后设置了一系列项目工程，以项目为依托开展农业生态保护工作。主要有：土地退耕、休耕项目，防止水质污染补偿项目，湿地保护项目，草地保育项目，水土保持项目，环境质量激励项目，野生生物栖息地保护项目等，并通过现金补贴和技术援助等方式，使农民自愿参与到农业生态保护项目中来。而后，联邦政府和多数州政府又对生产、使用农药、化肥造成环境污染者，征收环境污染税，用于资助农业环保项目。仅在２００２―２００７年，联邦政府对农业生态环境保护补贴金额达到２２０亿美元，每年用于农业生态保护的农田项目达到１２００万英亩（１英亩≈０．４０５ｈｍ２）以上。２００３年，联邦政府设立５００亿美元的清洁水基金，对２０个重点流域进行治理。
１．１．３重视农业科技和生态教育联邦政府以农学院为科研培训中心，投入大量资金加强农业生态文明理念教育、推广农业科研实用技术，以适应以机械化耕作和规模经营为主要特点的农业生产，增加了粮食产量，提高了农民的整体素质。政府通过对农业技术补贴，促进了农机、耕作、灌溉、养殖等实用技术的不断创新，降低了农民的生产成本，体现了社会财富的间接转移。联邦政府每年单列２５亿美元用于农民环境保护教育和农业生态研究，让人们认识到生态环境和生物多样性对可持续农业的重要性。
１．２欧盟
１．２．１设立农业补偿基金２０世纪９０年代，欧盟出台一系列农业政策措施，并设立农业补偿基金，以缓解农业面源污染，增强农业生态效益。１９９４―１９９９年，欧盟从农业结构基金中划拨９１亿欧元用于欠发达地区的环境保护措施补贴。农业补偿的范围主要包括：①生态敏感区。农民在环境受限、生态敏感区域从事农业生产，由于保护生态环境而造成收入的减少，可以获得补偿。根据生态环境的敏感程度，每公顷可得到２５～２００欧元的补偿金额。②农业环境保护。１９９３―１９９７年，欧盟共拨出约５０亿欧元，对从事农业生产活动，保持农村自然风光和生物遗传多样性进行贴补；对减少化学肥料、农药制剂的使用或休耕农田，把农田变为草地、林地，以利于野生动植物生长和水源保护行为进行补贴。③对山区和欠发达地区进行生态补贴。各成员国根据资源禀赋实际，制定适合本国的环境要求，如单位土地最大化肥使用量、单位草地最大载畜量、坡地耕作条件等，如果农民违反要求，将削减乃至取消补贴。
１．２．２收取生态环境保护税欧盟国家为保护农业生态环境而设计的税种名目繁多，主要税种有垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税，还有依据氮、磷含量多少来征收的化肥税等。税收抑制了人们对农业环境的破坏，体现了“谁破坏、谁付费”的公平原则，增加了农业生态补偿的资金来源。
１．２．３健全生态标识制度由于农业产地生态环境对产品的品质有重要影响，欧盟一些国家建立产品标志、特定区域标志等标识制度，主要有自然保护区、生态功能区及其他特定保护区标志。德国是最早开展环境标志制度的国家，农场农业生产活动全部按照有机农业的标准，并贴有有机产品标识。生态标识产品市场价格较高，在一定程度上体现了对农民进行生态保护活动的补偿。
１．３日本
１．３．１政策、法律支持日本农业发展先后经历粮食单产提高―产品质量保证―农业环境改良―可持续发展农业等几个阶段。政府不断完善农业政策、法规，为农业发展保驾护航。２０世纪９０年代初，日本已有１／３左右的农协生产有机农产品。日本政府在１９９２年颁布的《新的食品、农村、农业政策的方向》中提出发展环境保护型农业的目标，制定了比较全面的生态补贴政策，对“有机农业”、“自然循环功能农业”、“化肥、农药减量栽培”、“家畜排泄物再生利用”、“绿肥、堆肥土壤改造”、“废弃物再生利用”等环境友好型农业生产方式通过政策、贷款、税收予以扶持。为保护农业生态环境颁布了一系列法律法规，如１９９９年的《食物、农业、农村基本法》，以后的《食品废弃物循环利用法》、《可持续农业法》等，强调农业在维持和平衡整个社会生态系统中的重要作用。另外，对山区从事环境保护型农业生产的农民给予更多补贴，以平衡平原地区和山区地区农民的经济效益。
１．３．２农业技术研发与推广日本地形复杂，多山地、丘陵，平原面积少，优质耕地少，地块多，土地“细碎化”严重。在土地资源严重短缺约束下，要增加粮食产量、改善生态环境，必须提高农业科技含量、夯实农业基础设施、增加农民收入。日本政府用现代工业理念和现代科技成果支持农业，发展信息技术和生物技术，在生物农药、基因育种、生态农业、数字农业、气象灾害防控、农业资源保护和利用等方面取得突破，推动农业技术全面升级。政府把具有一定规模、生态效益好、科技含量高的小型农场，给予一定补贴，作为生态观光旅游基地、农业技术培训基地、绿色食品示范基地，发挥带动作用，促进技术扩散。
１．３．３创新发展模式为了改善生态环境，日本在农业发展模式上进行创新。主要模式有：
（１）再生资源利用模式。农业废弃物的随意排放、丢弃、焚烧，造成资源大量浪费的同时，也增加了环境污染。农业再生资源利用可减轻环境负荷及农民负担，增加农民收入。如将生产、生活污水加工处理后用于农业灌溉；农业秸秆还田、秸秆及薪柴发电；粪便发酵作为农家肥使用。
（２）有机农业发展模式。农业生产的过度工业化导致食品安全问题日益严重，消费者开始转向有机农产品和有机食品消费。有机农业不采用化学化生产的化肥、农药、生长剂、添加剂，不采用基因工程育种等技术，而是遵循自然生态学原理，通过自然方法种植粮食和蔬菜，维持农业生态系统平衡。主要方法有：用合理的耕作方式防止水土流失，保持土壤生态微循环；秸秆还田、农家肥施用防止土壤板结，维持养分循环；采用物理生物措施防治病虫草害等。为鼓励风险厌恶的农户从化学农业转向有机农业，政府为农场主提供相应培训和支付有机认证成本，同时开拓有机农产品产销联合、定点销售渠道，实现对有机产品生产、加工、包装、运输、销售各个环节全程质量监控。
（３）其他模式。如“稻作―畜产―水产”三位一体生态循环可持续发展模式，“畜禽―稻作―沼气型”能源生态循环发展模式等。
１．４韩国
１．４．１直接支付制度２０世纪６０年代中期以前，由于经济落后，韩国对农业没有任何补贴。由于粮食持续短缺，为追求粮食自给，农业化肥、农药、农用塑料、畜产粪尿使用量一直居高不下，导致水源、土壤污染严重，农产品农药残留过量等问题。２０世纪６０年代末期，工业化使韩国经济持续增长，韩国开始对大米等主要农作物实行市场价格支持政策，但却进一步刺激化肥、农药的使用量。面对日益恶化的农业生态环境，经济条件好转的消费者的诉求重心由食品保证转向食品安全和自身居住环境。韩国于２０世纪７０年代开始实施农业生态环境改良发展计划。１９９９年始，实施环境友好型农业直接支付制度，对农业的支持政策由“市场价格支持”为主，转向“直接支付”为主，并取消对常规化肥、农药的补贴［７］。政府对农民由于采取环境友好型农业发展模式而造成的经济损失以直接支付的形式进行补偿，补偿范围涉及种植业、林业和牧业。２００３年，无农药农产品生产地补贴为每公顷５６３美元，低农药农产品生产地为每公顷４３７美元，有机农产品生产地为每公顷６６３美元。２００６年，韩国对种植业及牧业的直接补贴金额为１７２亿韩元（１００韩元约合０．５６元人民币，２０１５）。
１．４．２产品认证制度产品认证制度类似于欧盟的生态标签制度。韩国在２００１年以《环境友好农业培育法》为依据，实行环境友好型农产品认证标识制度。标识管理部门委托具有资质的认证机构对生产农产品的经营模式、栽培场地、产品质量进行定期的标准审核，将农产品划分为４个类别，即无农药农产品、低农药农产品、有机农产品和过渡期有机农产品。只有通过严格审核的产品认证农户才能获得政府财政支付补偿，并得到相应等级商品标签的使用权，认证有效期限为１年。在认证有效期间，如果农户产品未能通过认证标准的随机检验，则视情况半额或全额上缴补助金。对于假冒违规行为则处以最高３年监禁或２．５万美元的罚款。
１．４．３制度保障体系基于农业发展与环境挑战形势，谋求可持续发展农业为目的，韩国于１９９７年推出《环境农业培育法》，后改为《亲环境农业培育法》。该法概括了亲环境农业的内涵，明确政府、民间团体、农民在农业环境保护方面的责任，并为农产品认证制度提供划分标准和法律支撑［８］。２００６年，韩国农业部以农业与环境协调、可持续发展为理念，推出环境友好型农业培养五年计划，就农业发展基础、农地土壤改良、基因育种工程、畜产粪尿处理、化肥农药使用、产品流通体制、改善山林环境、农业国际合作做出统筹安排。地方政府也随即根据地域实际纷纷推出自己的五年计划，并投入大量资金，以实现环境预期目标。
２国外农业生态补偿机制的经验借鉴
２．１国外农业生态补偿机制的经验总结
２．１．１共同点
（１）财政投入力度逐步加大。发达国家和地区很早就确立了公共财政体系，有相对公开和透明的预算决策制度，生态补偿内容涵盖土壤、水、大气、森林、草地等。
（２）积极的环境保护政策。美国把农业补贴转变成农业污染治理补贴。欧盟从２０世纪９０年代开始关注农业发展所伴随的社会、环境问题，并注重食品安全问题。日本主要对发展环境不利地区（如恶劣的耕地和草地），实施直接收入补贴，重点转向强化农业的多功能，尤其是环境功能。韩国实行环境友好型农产品认证制度和直接支付制度。
（３）绿色税收制度。美国、欧盟、日本、韩国对农业生态环境污染，如大气污染、规模养殖粪便、农药化肥使用等课以重税，在扭转农民行为方面产生了较好作用。
（４）完善的法律体系。国外虽没有单独的农业生态补偿法，但农业生态补偿散见于不同的法案中，构成了完善的农业生态补偿法律体系，保证农业生态补偿措施得以有效实施。
（５）项目的依托性。国外农业生态补偿以项目为抓手，对农民自愿参与农业环境建设行为进行补贴，如美国农业部有２０多个项目，对农民自愿参与农业环境恢复和改善进行补贴，还有欧盟的有机农业项目、日本的农业生态治理项目、韩国环境友好型农业培养计划等。
２．１．２不同点由于美国、欧盟，尤其是美国农业土地相对丰富，政府鼓励农民退耕和休耕，对农场主自愿退耕、有偿转耕、土地休耕行为进行生态补偿；而同处亚洲的日本、韩国国土面积较小，耕地面积更为稀缺，因此在追求农业生态改善的路径中，更加强调减少化学生产资料投入，对“有机农业”、“农药减量栽培”、“废弃物再生利用”等环境友好型农业生产方式给予扶持。
２．２国外农业生态补偿机制对中国农业发展的启示
２．２．１加强立法，措施跟进美国、欧盟，及近邻日本、韩国都采取立法形式对农业生态补偿提供制度保障，形成有法可依的农业生态补偿法律体系。中国近年来颁布了有关环境保护与生态补贴方面的行政法规３０余部，如《退耕还林条例》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《农业法》等，但还没有具体的、明确的农业生态补偿法律。现有生态补偿法律也存在系统性不强、实际操作僵硬、缺乏监督机制等问题，且以“惩罚性”生态环境保护为主，缺乏自觉保护环境的激励机制。因此，国家层面应尽快出台专门的农业生态补偿法律法规，突出农业生态公共价值，明确农业生态补偿法的执行主体、补偿主体、受偿主体、监督主体，优化补偿标准、完善补偿方式、扩充补偿资金来源等。地方政府应根据自身生态环境资源禀赋，制定切实可行的配套措施，并与农户签订生态补偿合同，使生态补偿工作依法、规范、有序进行。对在生产经营中达不到生态环境保护要求的农户，取消补偿或减少补偿标准；对弄虚作假者，依法追究责任。
２．２．２政府主导，市场补充农业生态作为一种公共物品，具有非竞争性和非排他性，且受益范围广，利益主体难以界定等特点。近年来，为追求粮食高产，化肥、农药、地膜的过多使用，导致中国农业面源污染严重；森林砍伐、过度放牧造成土地的沙漠化、石漠化、荒漠化、盐渍化；水土流失的富营养化，也成为中国近海海湾赤潮时有发生的主要原因。中国生态环境治理投资大、周期长、见效慢，仅靠市场机制难以达到资源最优配置。这需要政府干预，依靠经济手段、行政手段、法律手段保障农业生态建设的可持续性；需要国家相关政策扶持，政府资金、农业技术支持等来引导农业生产者采取环境友好型农业生产方式。国家财力有限，在构建农业生态补偿机制的进程中，应遵循政府主导、市场补充的原则，由生态环境受益者或破坏者付费补偿。通过完善资源税、采掘税、排污税、碳税、垃圾填埋税等税种，并使征收的单位环境税率等于边际社会损失，实现破坏生态环境的外部成本内部化。探索建立排污权、排碳权的公平交易平台和机制。健全农产品生态标签制度，让生态产品优者高价。
２．２．３粮食安全与生态保护并重中国人口众多，粮食安全始终是农业问题的重中之重。农业生态保护与粮食安全目标有时会发生冲突。２００４年，中国正式对种粮农户实行直接补贴，后来又对农业生产资料如化肥、农药、地膜、良种、农业机械进行补贴；２００６年，全国全面取消农业税，极大地调动了农民的种食积极性，成为中国２００４―２０１４年粮食实现“十一连增”的主要原因。由于中国人均耕地面积仅为世界平均水平的４０％，更应清醒地意识到这种增产是建立在退耕还林面积缩减，化学生产资源过度使用的基础之上的。农业生态补偿的主要目标是保护生态环境，即通过对植树造林、退耕还林、休耕轮作、减少化肥、农药等石油化学产品的使用，发展循环型农业，推行清洁生产和标准化生产，达到防风固沙、改良土壤、涵养水源、调节气候、防灾治洪、保护植被和动物多样性的目的。因此，中国农业生态补偿政策的制定、实施及机制构建，必然统筹生态保护与粮食安全两个目标，转变对农业生产资料进行补贴的模式，建立有机农业、生态农业、可持续发展农业的良性补偿机制。现阶段，城镇化与工业化的快速推进，及退耕还林、还草保护环境的内在要求，使中国耕地面积减少难以避免。“民以食为天”，较小的人均耕面积，使国家不太可能实行欧盟、美国的退耕、休耕政策，以增强环境效益。这就要求加强农业科技研发和推广，在乡村社区、地方政府、农业科研院所、涉农大学校区之间建立区域网络，培育涉农科技人才及新型农民；积极调整农业产业结构，推进农业产业化战略，推广测土配方技术、秸秆还田技术，探索生态农业发展模式，减少石油化学生产资料，提高单位土地面积产出率。同时，鼓励中国涉农企业走出国门，利用国际资源从事农业生产。通过宣传教育，探索绿色ＧＤＰ考核体系，各项环境保护专项资金项目带动，如退耕还林补偿、生态公益林补偿、农业清洁生产技术运用补贴、流域治理与水土保持基金、农村新能源建设补贴等，增强生态文明理念，并达到农民增收的目的。
２．２．４新农村建设与生态移民同步发展的含义是经济社会的全面进步，政府资金的目的，并不在于追求最大限度的回报，更重要的是提供公共物品，创造社会公平。在中国社会转型的关键时期，构建和谐社会的重点和难点在农村。农村、农业、农民为中国城镇工业发展和生态环境保护做出了巨大贡献，创造出大量“溢出生态效益”，失去了很多发展机会，国家理应投入更多财政资金，改善农民生活环境。政府应以新农村建设为契机，按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，加强通村公路、农田水利、农户住房、农村改厕、污水处理等基础公共设施建设；增加农村教育、卫生、文化等社会事业经费，建立城乡统一的社会保障体系，破解城乡二元经济结构，减弱土地在事实上所承担的社会保障功能。对于一些生态极度脆弱的山区、荒漠、草地等连片贫困地区，退耕还林还草政策使人地矛盾更加尖锐；而恶化的环境、交通的不便，也使后续产业难以发展。由于没有“造血”功能，国家一边“输血”，当地一边“失血”，农牧民依靠生态补偿生活，生计难有大的改观，“给钱就退，没钱再垦”的矛盾非常突出，陷入“一方水土养不了一方人”的困境。对于自然条件恶劣地区，徒劳的项目、无效的投资只会增加国家财政困难。解决当地环境问题、贫困问题，应加强教育培训、提高人口素质，顺应国家主体功能区划及城镇化发展战略，进行生态移民，变地区脱贫致富为人口异地安置致富，实现人口、资源与环境的空间均衡发展也许是最好选择。
作者：段禄峰 单位：西安邮电大学产业经济研究所
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