职教集团可持续发展保障机制分析
摘要：职业教育集团化办学作为中国深化产教融合、校企合作，促进职业教育多元主体协同发展的重要实现形式，近年来保持了强劲的发展势头。然而目前，绝大多数职教集团未经法人登记，缺失法人主体资格，各成员单位仅靠契约缔结的松散型合作关系，无法保障职教集团的可持续有效发展。本文从外部和内部两个维度研究非法人松散型职教集团的可持续发展保障机制，期待为职教集团的未来发展提供有益借鉴。
关键词：松散型；职教集团；可持续发展；保障机制
开展集团化办学是中国职业教育领域深化产教融合、校企合作，促进职业院校、行业企业和其它社会组织优质资源开放共享的重大举措，职业教育集团（以下简称“职教集团”）已成为推进中国现代职业教育体系建设，系统培养技术技能人才，同步推进职业教育与经济社会发展的重要载体和有力支撑。据《中国职业教育集团化办学发展报告（2017）》统计：截至2016年底，全国共有职教集团1406个。其中，经法人登记的集团仅有53个，占集团总数的3.77%；经批准成立的集团有388个，占集团总数的27.60%；经备案成立的有965个，占集团总数的68.63%。由此可见，中国目前组建的职教集团绝大多数不具备独立法人资格，属于松散型职业教育合作组织。职教集团各成员单位原有的隶属关系、管理体制和法人权属均保持不变，仅仅依靠契约缔结各方合作关系，职教集团主体地位不明，成员责权不清，治理体制松散，从而直接制约职教集团功能和作用的有效发挥。因此，建立并完善政府、职业院校、行业企业共同参与，具有外部广泛性和内部适应性的保障机制，激发职教集团成员单位参与职业教育全过程的内在动能，从而建立起松散型职教集团内部相互依赖，共生共赢的紧密联系，推动集团可持续发展，十分必要且迫在眉睫。
一、政府牵头构建职教集团外部保障
未经法人登记的松散型职教集团大多由职业院校牵头，以学校、企业为主要成员，以深化产教融合、校企合作为主线，以提升技术技能型人才供给质量和水平为核心，以促进教学链、产业链与利益链有机衔接，进而提升职业教育服务区域产业转型升级和人的全面发展的能力，满足社会进步需求为目标任务。因此，职教集团有效发挥作用的最终受益者必然是全社会，社会各界都应该担负起各自责任，为职教集团营造良好的可持续发展氛围，保障职业院校和企业这两类职教集团的成员主体实现连续、长期的紧密合作。而在职教集团运行过程中，职业院校期望获得企业优质资源，校企共育人才，将课堂理论拓展并应用于企业实践，提高技术技能人才培养的时效性，实现学校长远发展；企业期望通过组建职教集团以更低成本满足专业化人力资源需求，提升在岗员工技能，促进企业更快获得经济效益。要实现双方期望值的有机衔接，为职教集团可持续发展提供有效驱动和支撑，政府牵头构建具有广泛性的外部保障机制必不可少。
（一）角色转变在现代职业教育治理体系和治理能力现代化的背景下，政府正处于从传统管理政府向现代治理政府转变的过程中，其在职业教育发展过程中承担的角色也由以命令、控制和规制为主的管理者转变为与职业院校、企业和其它利益相关者通过利益契合和协商合作等方式合理安排与制衡权责，实现多元主体之间的利益契合、协作共赢的治理者。政府在职业教育中的角色转变是其作为国家意志的人，整个治理模式和治理理念的更新，却并不意味着承担职业教育责任的减轻。相反，作为职业教育治理的主要责任主体之一，多元化治理格局给政府提出了新的挑战。《国家职业教育改革实施方案》指出，各级政府部门要深化“放管服”改革，加快推进职能转变，从单边治理向社会化多元治理转变，由“办”职业教育向“管理与服务”过渡。因此，在职教集团发展过程中，政府应切实担负起化解学校、企业、行业和其他成员组织等多元主体的利益冲突，夯实各方的合作基础并实现公共利益最大化的责任，通过加强立法、组织协调、专门投入、强化监督等方式构建具有广泛性的外部保障机制，具体推动职教集团可持续发展。
（二）具体举措1.加强法律保障法律是国家产物，是从属于宪法的强制性规范，在一国主权内是具有普遍效力的行为准则。1996年出台的《中华人民共和国职业教育法》是我国职业教育的基础性法律，该法规定内容涵盖整个职业教育体系，因此较为宏观，体例也相对简单，其中没有“产教融合、校企合作”字段，相关的规定也仅仅涉及管理与义务的划分，没有进一步的具体要求。同时，该法由于缺乏实时修订，国家也没有出台专门的法规或细则与之配合，我国现代职业教育的“依法执教”已在一段时期内显得捉襟见肘。近年来，随着职业教育服务经济社会发展能力和社会吸引力的不断增强，国家和地方政府以《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020）》为纲领，出台了一系列政策性文件规范和支持“产教融合、校企合作”，这些政策对现代职业教育体系的构建和发展起到了积极的指导和推动作用。然而，政策无论从约束力、执行力还是稳定性、监督性，都无法与法律产生等同的效力，尤其是对于职教集团的多元主体，政策的保障性与法律更是相距甚远。因此，将职业教育集团化办学纳入《职业教育法》的修订，或者出台专门法律法规确定职教集团多元主体在集团运行、人才共育、师资培养、基地建设、项目研发等方面的权利、义务和保障措施，实现职教集团“依法办学”，才能有效调节和规范职教集团多元主体稳定合作，保障职教集团的可持续发展。2.加强组织保障职教集团治理主体的多元化和为区域经济社会发展提供服务的功能性，直接决定了地方政府作为中央宏观调控与地方直接管理的国家意志执行者，必须承担起协调职教集团各主体矛盾，使各方达成利益契合，保障职教集团可持续发展的组织责任。在此过程中，政府首先应履行公共服务责任，在国家法律法规的框架下因地制宜为职教集团制订发展规划、优化资源配置、营造公平竞争的外部环境；其次，政府应培养并维护职教集团的市场化运行机制，通过政策制度对职教集团各主体的权责进行界定和保护，鼓励并帮助松散型职教集团取得法人主体资格，明晰各成员的角色定位及相应的权利义务，为职教集团内部引入需求导向的市场竞争机制，构建相对自由、公平有序竞争的职教集团外部保障环境。3.加强投入保障职教集团作为公益性职业教育合作联盟，其“准公共品”属性决定了政府具有为职教集团的运行和发展提供资金支持的经济责任。目前，政府财政对公办职业院校的投入主要用于日常教学，对产教融合、校企合作及职教集团发展投入的资金十分有限。为有效激励职教集团多元主体共同参与职业教育，政府应探索将推动人才培养、职教改革、校企合作的资金由直接投资投入各公办职业院校转向投入职教集团，帮助集团明确法人主体地位，根据各职教集团的特点和需求，灵活选择研发项目，为职教集团持续发展提供推动力，同时也促进各职教集团在良性竞争中提升办学水平。同时，政府也要为职教集团发展构建资金筹措渠道，充分贯彻落实《国家职业教育改革实施方案》精神，号召企业利用资本、技术、知识、设施、设备和管理等要素参与职教集团运行；鼓励职教集团多元主体投资集团发展，对职教集团核心企业给予“金融+财政+土地+信用”的组合式激励，并按规定落实相关税收政策。以职教集团为载体，营造社会化举办职业教育的氛围，引发全民对职业教育利益相关者的关注，找到职教集团多元主体的利益共同点，也实现对政府财力的有效补充。4.加强监督保障职教集团的公益性、松散性和主体多元化必须由政府随时引导、监督和纠正，以保证其可持续良性发展。首先，应建立独立的管理组织，提升职教集团运行的规范化。对进入职教集团的成员单位应进行筛选和审批，加强对参与校企合作的行业企业的政策性资助，同时对职教集团运行的效果进行评估。其次，对职教集团校企合作项目建立动态监控体系，实施立项筛查、过程追踪、结项评审、成果推广、实践反馈。在此过程中，政府要把握监管限度，健全监管制度，注重协调政府与职教集团各主体，职教集团各主体间的相互关系，化解矛盾冲突，构建科学合理的监管体系，保障职教集团各主体的权利、义务和利益，推动职教集团的可持续发展。
二、各主体协同构建职教集团内部保障
随着我国进入新的发展阶段，产业升级和经济结构调整不断加快，各行各业对技术技能人才的需求越来越急迫，职业教育的优势地位也得到凸显，行业企业开始关注并有意愿参与职业教育，职教集团也应运而生。职教集团将区域或行业内优势特色中高职院校、行业组织、企业和其它社会组织聚集到一起，不同主体的利益冲突和多元化利益诉求要求职教集团构建共建共享共赢的内部保障机制，从而实现职教集团可持续发展。
（一）开展规范治理，保障集团成员协商共治目前，我国大多数松散型职教集团是由政府、教育行政部门或职业院校牵头组建。职教集团建立之初，考虑到规模和覆盖面，牵头单位会邀请尽可能多的相关行业企业加入，有些行业企业并不了解职教集团的意义和作用，只是将其等同于职业教育的一种创新形式，或者碍于曾经的情面或当下的合作关系，为职教集团牵头单位捧场，才加入职教集团。在日常工作中，这些行业企业仍是与邀请其加入职教集团的组织保持原有的合作和联系，而对职教集团的实际运行并不关心，在职教集团中也承担着可有可无的角色，仅限于在年会的时候派个代表参会或是参与集团的联合实习就业推介会，基本游离于职教集团的日常运行之外，也不关注集团的可持续发展。因此，职教集团必须规范治理。首先应建立包含决策系统、管理系统、执行系统和监控系统在内，协调一致的内部治理机构，在章程中细化各系统权责，使职教集团治理有章可循；其次，要遵照章程制定并完善职教集团各项规章制度，严肃集团的准入准出，凝聚职教集团的核心层并适当外延，清退无必要的“僵尸”成员，在职教集团内部营造人人关心、协商共治的可持续发展氛围；第三，职教集团应制订体现所有成员单位共同愿景的长期规划并将其分解为年度计划，同时，根据各成员单位的优势和特点，在职教集团内部组成不同的项目组，将年度计划分解为项目实施方案，由各项目组合作完成，增强各成员单位的责任感、使命感和成就感，从而增强职教集团的凝聚力，促进集团共同愿景的有效实现。
（二）发挥规模效益，保障集团职教资源有效配置产教融合、校企合作是职业教育区别于普通教育的本质特征，也是职业院校实施工学结合、知行合一，培养适合行业企业需要的技术技能人才的必需条件。随着职教集团的出现和发展，众多职业院校、行业、企业和其他职业教育利益相关者有了聚合的载体，校企间、校校间突破了以往的点对点合作，资源共享、优势互补、合作育人、合作发展成为近年来职教集团逐步显现的优势。首先，单体职业院校无法开设区域产业需要的所有专业，自然无法满足区域企业对人才的所有层次及个性化需求。职教集团聚合区域内甚至联合省际相关中高职院校，可与区域产业及企业开展集群化合作。职教集团可定期收集汇总成员企业需求，再整合集团各成员院校的优势及特色职教资源与企业需求对接，可使人才供需达到最优化的有效配置。其次，职业院校受场地、办学经费、师资水平等限制，无法为在校生开展生产经营性实训，或校内生产经营性实训与企业岗位实况存在差距且不能实时更新。职教集团可定期收集汇总成员院校需求，再整合各成员企业的优势及特色生产性实训的人力物力资源与院校需求对接，校企协同育人，解决人才供需的结构性矛盾。第三，区域职业院校各具特色，同时存在发展水平的不均衡。职教集团大多由优质骨干院校牵头，整合区域其他特色学校共同组建，校校间共享资源、共研标准、共培师资、共建专业、共建课程，相互间取长补短，发挥规模效益，可共同提升区域职业教育的办学成效和人才培养质量。总之，职教集团将职业教育利益相关者聚合于一个平台，开展“产供销一体化”人才培养，使人才链、产业链、创新链有机衔接，在推动人力人才资源供给侧结构性改革的同时整合各方资源，使各类成员单位在职教集团发展中的需求都能得到关注和满足，必然能够增强职教集团的凝聚力和号召力，保障职教集团的可持续发展。
（三）完善内部监控，保障集团利益风险共享共担职教集团是职业教育的一种创新办学模式，其可持续发展应尊重市场化运作和经济规律，也即保障职教集团多元主体在公平、公正、公开的内部环境中共享职教集团发展的利益，同时共担职教集团运行所产生的风险。为此，可尝试在职教集团内部构建全面质量保障体系，以职教集团共同愿景为目标，以提高职业教育人才供给质量为核心，以全员参与为基础，通过完善规章制度、细化工作流程、量化工作成果的方式对职教集团运行过程进行全面管理、全程控制、全员监督，让职教集团每一个成员单位都关心集团的运作和发展，共同对职教集团办学质量负责，从而确保并推动职教集团可持续发展。
作者：山崴 单位：大连职工大学
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