城镇开发项目投资风险防控研究
摘要：文章以中建方程所属中建（郑州）城市发展有限公司投资开发的郑州高新区城镇综合建设项目为研究对象，着重关注投资项目存在的风险因素，从投资项目目标、投资项目阶段、投资项目运营管理结构、投资项目环境、投资项目风险因素组成五个维度挖掘投资项目风险并提出相应的风险防控措施及建议，形成系统化投资风险防控机制，为投资项目稳健实施保驾护航，为后续投资项目拓展奠定坚实基础。
关键词：投资项目；风险因素；风险管控
一、项目目标角度
(一)项目投资成本风险项目投资成本风险主要是指在投资项目实施过程中，项目某个部分或某几个部分的实际投资额与投资估算之间存在的偏差，一般来看，因经济通货膨胀、投资实施范围扩大或内容增加等导致实际投资额超过投资估算的情况较多，对于超过投资估算部分的投资成本存在认定与承担的风险。具体来看，投资项目实施过程中，导致投资成本增加的风险情况如下：1.安置房土地获取方式变更。城市综合建设项目中旧城改造、棚户区改造等项目包含了安置房建设内容的情况下，建设安置房所需的土地性质决定了安置房的交易价值，安置房竣工验收并交付给被安置居民后，不同性质的安置房所体现的市场价值存在较大差距，一般来说，在同样的设计建造标准下，以划拨形式获取的土地上建设的安置房的交换价值显著低于以出让形式获取的土地上建设的安置房的交换价值。基于安置房的公益性特点，棚户区改造项目中安置房建设在立项之初，大多计划采取划拨方式获取安置房建设用地，若安置房土地获取方式由划拨变更为出让，需要项目实施主体缴纳土地出让金，以郑州城发项目为例，安置房土地获取方式变更，同样的设计建造标准下，土地获取方式由划拨变为出让，大约需要增加投资额21.78亿元，额外缴纳契税和印花税合计9000余万。此种情况下，将增加项目的投资额，产生项目开发建设资金压力，影响项目整体开发节奏。2.耕地占补指标价格上涨。耕地占补平衡通俗的理解是按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。城乡建设用地增减挂钩通俗的理解是将若干拟改造的农村建设用地整理复垦为耕地，释放出城乡建设用地指标，用于城镇建设，在保证各类土地面积平衡的基础上，最终实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少，质量不降低，优化土地利用结构和空间布局的目标。城市综合建设项目安置房建设用地、市政基础设施建设用地等土地性质大多为耕地，且耕地面积较大，项目开发建设所在行政区域内没有同占用耕地相当数量和质量的补充耕地的情况下，需要通过跨行政区域调剂耕地指标，向土地管理部门缴纳耕地开垦费，随着耕地复垦成本的增加，购买耕地占补平衡指标的价格随之上升，郑州城发项目耕地占补平衡价格由2013年的亩均价格不到5万元上涨至2019年的25万/亩，极大地影响了土地征转进度、增加了项目投资建设成本导致投资建设成本增加。3.被征地农民社保费增加。征收集体土地的，按照被征收土地的原用途进行补偿，征地的补偿由以下几项构成：土地补偿费、青苗补偿费、附着物补偿费、安置补助费、社会保障费等。为切实做好被征地农民社会保障工作，维护被征地农民社会保障合法权益，河南省进一步提高了被征地农民养老待遇水平，将被征地农民养老保障纳入基本养老保险制度，对被征地农民给予基本养老保险补贴，2019年郑州市征地区片综合地价中，被征地农民社会保障费用最低标准已由7200元/亩提升至58200元/亩，相较于项目立项之初的几千元的标准，最新施行的农民社会保障费用最低标准存在大幅度提升，原有项目可研测算确定的征地费用已远远不能满足现有征地开发建设。4.投资成本分项变化。投资项目立项之初，投资成本分项在可行性研究报告中予以列示，作为确定投资建设范围、投资开发项目、投资成本费用组成的依据，并作为政府发改部门立项批复的基础性资料。但是，投资项目在具体实施过程中，投资建设范围、投资建设的项目可能随着开发建设的需要进行不断的调整，例如，安置房标准提升、面积增加或者国家开放二胎政策导致需安置人口数量增加等情况。存在不能穷尽估算投资成本分项的风险。
(二)投资项目进度风险项目进度风险是指在投资项目实施过程中，各阶段投资进度和项目整体投资进度不能按照项目可研、发展计划等项目实施计划按期完成的风险。投资项目开发进度延迟或提前会影响人、财、物等资源的合理安排，造成各部分协调工作的困难和项目投资成本的增加等问题。造成安置房施工工期延长的因素有以下几种情况：第一，因政府环境保护政策，每年固定时期禁止进行土方开挖等户外施工作业，造成安置房施工工期延长。第二，燃气、热力、水电等垄断性企业施工的大市政配套工程，其工程款需要提前支付，而我方选择的施工单位在未收到我方该部分相应的款项时，不同意将相关款项提前支付给大市政配套工程施工企业，基于我方资金支付需要依据合同作为支付凭证的管理规定，我方不得直接将大市政配套工程款直接支付给大市政工程施工企业，导致大市政配套工程工期延长至少6个月以上，影响整体的房屋建设进度。第三，房屋竣工验收以后，被安置村民对交房标准不认可，对房屋装修标准、配套设施等情况存在异议，未及时确认收房，导致我方无法及时完成安置房移交工作。造成土地出让进度延长的原因主要是政府土地管理部门对土地出让节奏的控制，我方根据政府授权完成项目范围内的土地一级整理工作后，相关土地具备“净地”条件，申报政府方将“净地”纳入土地出让计划，获取建设用地出让指标，按照土地招拍挂程序进入市场交易，从“净地”到入市的过程，并不受我方控制，政府方可能基于房地产市场管理、政府各部门之间的协调等因素考虑，对我方申请挂牌出让的土地未按照原定计划上市交易，影响我方整体土地出让及投资回款进度。
(三)投资项目合规性风险投资项目安全风险是指保障投资项目顺利推进的各项合法合规性手续办理不及时、手续缺失而引起的项目不能按时推进、政府行政处罚等方面的风险。按照投资项目进度及时办理项目投资模式项下的合法合规性手续以及各子项目项下合法合规性手续。具体到郑州高新区城镇综合建设项目，郑州高新区城镇综合建设项目于2018年6月27日获取郑州高新技术产业开发区管委会出具的《关于中建（郑州）城市发展有限公司郑州高新区城镇综合建设项目的批复》（郑开管文〔2018〕140号），针对高新区城镇综合建设项目整体进行立项。项目投资模式项下已取得政府出具的合规性手续。对未取得安置房建设用地使用权证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证等前提下，安置房先行施工建设的情况下，通过政府会议纪要的形式对项目未取得施工许可证先行开工的情况获得政府方认可，过程中部分手续的办理以路条形式满足项目阶段性实施要求，免予行政处罚的风险。
二、投资项目管理风险
项目公司、区域公司、总部三级投资项目管理方式。实际业务接受项目公司负责人与区域公司职能部门两方面领导，项目公司需上级决策事项必须经过项目公司负责人、区域公司对口职能部门以及其他职能部门之间反复沟通协调，存在信息沟通不顺畅、沟通成本高、决策时间较长的风险。公司管理制度在项目实施过程中，存在管理制度违法风险。例如，规划设计类合作商需经过内部比选确定合作商，再进行外部公开招标，并要求其他合作商在公开招标时出具承诺书，配合我方通过内部比选确定的合作商中标，该管理制度的规定与公开招投标程序不符，存在被市场监督管理部门检查认定为违规的风险。从内部管理角度看，城镇综合建设项目体量普遍较大，业务线条较多，对业务人员及管理人员综合素质要求较高，项目公司经常处于人员匹配不到位的情况，同时，新产品线、新业务模式的出现，对相关专业人员素质要求更高，增加了人员短缺的风险。此外，城镇综合建设项目涉及范围广，招标采购需求量大，同甲方（政府方）及乙方（设计、施工、监理等）财务资金往来密切，相关人员廉洁从业风险较大。从政府角度来看，地方政府换届、政府部门项目对接人员、业务审批主办人员或其他推进政府审批事项人员变动将影响项目实施进度。
三、环境风险
(一)投资环境风险投资项目尤其是政府投资项目受国家宏观经济形势、经济窗口期政策调整、投资重心变动等给项目实施带来的风险。2018年以来，发改、财政等政府部门接连政府和社会资本合作（PPP）项目相关政策措施，规范PPP项目运作，对违规开展的PPP项目要求限期整改或者不再按照PPP模式实施。同时，棚户区改造项目等旧改项目大幅度减少，使用银行贷款开展棚户区改造项目的路径已被否认，基于控制隐形地方政府债务的政策要求，通过发行棚户区改造专项债券为棚户区改造项目提供资金成为未来棚改项目实施的唯一途径。政策的调整导致中建方程现有项目商业模式无法继续实施或未来投资项目拓展空间进一步缩小的风险。
(二)政府风险政府风险主要指政府部门人员变动风险及政府行政管理风险。投资项目尤其是政府投资项目中，政府方办事人员对项目合法合规性手续、成本审计、土地出让、安置房建设等关键环节发挥重要作用。而地方政府换届、政府部门项目对接人员、业务审批主办人员或其他推进政府审批事项人员变动将影响项目实施进度。此外，政府基于社会稳定或者举办大型活动等行政性原因，对项目实施过程进行管理控制。例如2019年9月8日至9月16日，第11届全国少数民族运动会在郑州举行，政府进行大规模城市治理，并进行施工管控，造成项目停工，施工进度存在延后1个月左右的风险。
四、投资风险防控工作建议
(一)建立投资项目全生命周期风险要素库探索建立投资项目拓展、实施、移交或退出全生命周期风险要素库，根据国家或地方法规政策，梳理完善投资项目各阶段的风险因素，提前识别风险，化解风险。1.在投资项目拓展阶段，按照投资项目商业模式的不同，形成《投资项目风险要素库》，风险因素主要包括地方政策规定、商业模式、地方政府财政预算及潜在履约能力、商务条件、资金筹措、合作方背景等。法务管理部门在该阶段全面参与项目论证，针对项目立项及可研围绕上述因素出具法律意见书，整体判断项目风险与收益对比情况，为项目落地提供决策依据。2.在投资项目履约阶段，结合单个项目具体情况，协同公司投资管理、运营管理、财务资金等部门，从股份公司批复、项目商业模式等角度，形成具体项目《风险要素表》，以此明确投资项目主要风险项，制定风险化解措施，设定风险化解时间表，各业务线条三级管理部门协同推进风险化解，实现投资项目风险化解动态监控。3.在投资项目移交或退出阶段，汇总梳理投资项目实施过程风险化解情况，提示各业务线条管理部门重视投资项目实施过程中未化解风险项，通过协议条款设计，约定移交或退出后项目各方参与主体权利义务关系。保障我方按约定获得投资回报，并按计划实现投资项目移交或退出目标。
(二)强化全生命周期合约管理围绕项目主投资合同谈判、签约、履约、结算等阶段，强化各阶段合约管理风险防控意识，化解投资项目合约风险。1.合同谈判签约阶段，严格控制签约底线。从主投资合同谈判阶段开始，结合股份公司投资批复要求，从政府方履约主体资质、实施周期、回款周期、土地征拆主体及成本上限、运营风险、融资交割等方面设定我方签约底线，优化主投资合同条款设计，对突破我方签约底线的合同不予评审。2.合同履约阶段，动态监控风险化解情况。以项目主投资合同为依据，结合合同评审意见，列举主投资合同履行过程中，需重点关注的风险事项，明确风险事项化解的时间节点，落实总部、区域公司、项目公司三级风险管理责任，项目工作作为风险化解责任主体，总部加强对区域公司和项目公司风险化解工作的指导，区分重大、一般风险项目，对重大风险项目按月报送风险事项化解情况报告，对于一般风险项目通过季度法律风险报告的形式，定期监督风险化解情况，合力推进履约风险化解工作。3.合同结算阶段，做好风险化解经验总结。梳理合同谈判签约、履约过程中的风险化解的经验做法，做好归纳提升，发掘先进的风险管理经验做法，形成可复制可推广的风险防控成果手册，为后续投资项目风险化解工作提供有益借鉴。
五、结语
当前，国企改革已经进入关键时期，着力防范化解重大风险已成为我国国有企业改革中的重要组成部分。细化风险风控领域，对影响投资项目稳健实施的风险事项进行调查研究，提出针对性解决方案，按照事前防范、事中加强监控、事后强化总结提炼的风险管理思路，保障投资项目稳健实施，为创建中国建筑成为世界一流企业提供法律智慧。
参考文献：
[1]王玉.银行远程授权模式的优势及风险与防控建设.财金界，2017
作者：李斌单位：中建方程投资集团有限公司
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