欠发达地区农村经济社会发展分析　

【摘要】文章以安定区为例，从培育特色产业、改善基础条件、变革经营方式、强化改善民生、加强生态治理等方面总结了成功做法，分析了农村土地经营亟待完善、产业发展制约因素较多、基础设施建设相对滞后、农村民生保障能力不足等问题的原因，提出了优化布局，推进易地搬迁，解决人怎么住的问题；创新模式，适度规模经营，解决地怎么种的问题；多措并举，增加农民收入，解决钱从哪里来的问题；强基固本，增强发展后劲，解决基础怎么建的问题；均衡推进，发展社会事业，解决公共服务怎么配套的问题等对策建议。为欠发达地区农村经济社会发展提供了实践借鉴。

【关键词】欠发达地区；农村经济社会；探析

欠发达地区大多是以农业为主的贫困地区。农业基础条件薄弱，科技推广应用落后，农业生产效率低下，经济社会发展与发达地区有较大差距。如何立足自身实际，推动经济社会全面发展，早日与全国一道实现全面小康，是欠发达地区当前面临的重大课题。安定区是中国西部欠发达地区的代表。以安定区为个例研究欠发达地区农村经济社会发展，具有典型意义和实践意义。

一、探索与实践

1.发挥比较优势，培育特色产业。

安定区认真分析区情特点，立足本地要素禀赋结构，根据省内乃至国内产业分工体系，找准了具有自身特色和市场前景的产业，大力发展特色经济。农业生产结构不断优化。随着农业发展方式的转变和农业经营体制变革的不断深入，安定区农业生产结构发生了显著变化。更加符合本地春旱秋雨的自然规律和商品农业的经济规律。特色产业优势明显。多年来，安定区着力打造“中国薯都”核心区、全国马铃薯产业知名品牌创建示范区、全省绿色食品生产重点区、农业生态循环经济发展示范区、肉羊产业大县（区）、华夏文明传承创新区，把草畜、马铃薯、劳务、蔬菜等产业确立为特色优势产业，成为新的农村经济增长点和农民收入增长点。科技应用趋于普及。不断创新完善科技成果转化机制，以科技成果示范转化推动科技创新驱动，促进科技成果向现实生产力转变。目前，全区已有41项科技成果通过国家、省市级鉴定验收，达到国内领先或先进水平。

2.改善生产条件，增强发展后劲。

安定区通过实施退耕还林、引洮工程、异地扶贫搬迁、农村电网改造、通达通畅工程等项目，农村水电路房等基础设施建设成效显著。到2013年末，全区建成雨水集流水窖18.5万眼，自来水安装1.6万户，扭转了农村“吃水贵如油”的局面。改造农村电网4110公里，电网体系逐步健全完善；公路总里程达到2308.2公里，每万人拥有公路里程48.1公里，乡镇通油路率达到了100%，建制村通畅率达到52.3%，覆盖全区城乡的公路网络基本形成。先后投资8785.5万元建成新农村34个，易地搬迁3550户17687人，投资71267万元完成危旧房改造18031户72550人。改善了农村基本条件，增强了农业发展后劲。

3.变革生产方式，适度规模经营。

土地流转是实现规模经营的前提条件。区乡两级通过加强政策宣传引导，增强农户土地流转意识，引导农民依法有序流转土地，加快土地流转步伐。经营方式的转变提高了生产效率。根据农村劳动力大量转移、农业兼业化、农村老龄化趋势日益凸显的客观实际，安定区不断创新农业经营方式，涌现出种养大户、家庭农场、农民合作社、产业龙头企业以及工商资本发展种养业等多种农业适度规模经营新模式。这些新型经营模式适应不同区域生产力发展水平，形成了新的产业集群，促进了农业生产效率的提高。服务体系的建立发挥了重要作用。农业社会化服务对于农业综合生产能力和农民收入水平的提高、对于农村经济社会发展发挥着重要作用。通过积极探索和实践，安定区农业社会化服务体系有序建立，其作用正在日益发挥。

4.不断改善民生，提高保障能力。

安定区采取一系列措施，着力推进农村教育、文化、卫生、社保等社会事业发展，公共服务和社会保障能力明显增强。全面落实教育改革发展各项举措，农村办学条件不断改善，拥有各级各类学校235所，在校学生27304人，适龄儿童入学率达100%。以新型合作医疗、大病救助为主的农村医疗保障体系日益完善。农村合作医疗参保人数达316837人，参合率达到95.5%；农村享受低保人数19724户62805人，低保面达到17％，年发放农村养老补助4600多万元；覆盖农村的公共文化服务体系基本形成，建成乡镇文化站21个，农家书屋117个，广播电视“村村通”1195个。

5.强化生态治理，改善人居环境。

借助国家政策支持，安定区大力实施以小流域综合治理、退耕还林和梯田建设为主的水土保持生态环境综合治理，取得了显著的生态效益、经济效益和社会效益。累计实施小流域治理149条2484平方公里，兴修高标准梯田179万亩，退耕还林48.73万亩，造林保存面积162万多亩，治理水土流失面积1600多平方公里；完成了国道、省道沿线以“五清五化”（即：清除垃圾杂物、乱搭乱建、乱堆乱放、污水淤泥和各种路障，使之净化、硬化、绿化、亮化和美化）为主要内容的村庄整治行动，农村公共卫生“脏、乱、差”现象明显改善，村容村貌焕然一新，农村人居环境进一步改善。

二、问题及成因

经过多年努力，安定区农村经济社会发展取得了显著成效，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。但仍存在着一些比较突出的问题和困难，这在不发达地区具有普遍性。主要表现在：

1.农村土地经营亟待完善。

安定区是国家级贫困县（区），农村自然条件严酷，农业生产条件落后，农业比较效益低下，由于地域差异、思想观念、土地状况、农村劳动力急剧减少等诸多因素制约，农村土地经营面临困境。一方面农村土地撂荒现象时有发生，在深山区更为突出。其主要原因：一是农民种粮比较效益低不愿意种地。农业比较效益低下，是农村土地撂荒的根本内因。再加上农民工工资不断攀升，种粮的比较效益相对低下，农民宁愿出外打工也不愿种地。二是农村劳动力短缺无能力种地。农村劳动力严重缺乏，也是土地撂荒的主要原因。根据统计，全区农村劳动力总数在18.01万人，但以80、90后为主体的新生代农民大量外出务工，而从事农业生产的只有7.01万人，占38.9%，且老龄化趋势严重，65岁以上仍从事农业生产的人口有4.06万人，占从事农业生产人口的58%，耕种能力十分有限。三是部分农民投资观念转变顾不上种地。由于城乡教育发展在基础设施、师资力量和教育质量等方面的不均衡，加之农民对子女教育重视程度的提高和投资观念的转变，大量农民携子女进城务工就学或陪读的现象十分普遍，特别是80、90后新生代农民基本脱离农业，农业兼业化、农村“空壳化”、农民老龄化的趋势进一步加剧。

2.产业发展制约因素较多。

安定区草畜、马铃薯、蔬菜等特色产业经过多年发展，产业化程度、生产规模和市场竞争力均有大幅度提高，呈现出良好的发展态势，但仍存在一些影响其快速健康发展的制约因素。一是新型产业不长。作为新型产业，普遍存在产业链条短，深度开发不够的问题。其根源是财力不足、科研水平低导致的。如安定区的草畜产业，由于起步较晚，本地畜禽良种研发跟不上，畜种主要从山东等外省跨区域、长距离引进，往往由于受气候差异、长途运输以及农户养殖习惯、养殖技术等因素影响，引进的畜种在本地适应性较弱。二是传统产业不新。传统产业不能与时俱进，一些环节已有的惯例与市场需求、农民种植意愿不相适应。其根源在产业运行体制机制。如安定区的马铃薯产业，其良种繁育体系已很成熟，存在种薯企业培育什么品种，部门就向农户推广什么品种，没有可供农民选择的其他马铃薯良种现象。作为培育企业，追求自身效益的最大化，本地价格高时，良种可以保证供应，外地价格高时则会向外地销售，本地良种难以保证。同时良种监督管理不到位。由于区内良种受制于企业化管理机制，种子监管部门难以发挥作用，造成马铃薯良种市场准入混乱，以次充好，种子质量难以保证。

3.基础设施建设相对滞后。

经过多年发展，安定区农村基础设施建设得到了较大改善，但由于受诸多因素制约，还存在一些不容忽视的问题。一是农村安全饮水入户工程难度大。2005年以来实施的农村饮水解困工程在很大程度上解决了农村人畜饮水问题，但是仍没有摆脱“雨丰窖满，雨欠窖枯”的饮水被动局面。同时区内普遍存在农村饮用水质超标、可供稳定使用的水源少和用水程度不高等问题。二是农网改造面比较低。在实施农网一、二期改造时对全区19个乡镇178个村571个社的电网未纳入改造范围，导致农村近10万人用电长期处于“低电压”状态。即使已经实施农网改造的村社，由于受前瞻性不足和电压设计滞后等影响，只按农村生活用电进行了改造，并没有按“动力”用电标准进行升级改造，随着农民生产用电的增加，电压低、“卡脖子”等用电难问题依然突出。三是农村危房改造难度大。全区农村危旧房改造存在“少、低、差”（分配指标少、补助标准低、生存环境差）三大难题，近年来实施的危旧房改造补助资金相当部分被有一定经济基础的农户享受，特别困难户仅靠补助无法完成改造。四是农村道路建设任务欠账较大。按照全区道路网络规划，区内2330.9公里农村道路需要新建维修，其中乡村公路788.9公里、各类“断头路”1024公里、易地扶贫搬迁安置点主干道路385公里、巷道133公里，农村道路建设任务欠帐依然较大。

4.农村民生保障能力不足。

近年来，安定区教育、文化、卫生、社会保障事业得到快速发展，但城乡公共服务不均衡、结构性矛盾突出、农村保障能力不足等问题依然存在。一是大量农村学生流入城区就读，农村教育资源闲置现象严重。根据统计，农村适龄儿童在城区学校就读人数达到6536人，其中初中学生554人，小学生5992人，分别占全区初中、小学生总数的44.5%和47.6%，且集聚趋势日益加剧，造成村级中小学生源匮乏，无法保证开展正常的教学活动，面临“无生可教”尴尬境地，学校“空壳化”问题突出，造成教育资源的严重浪费。二是农村群众“看病难”问题没有得到有效解决。安定区农村医疗卫生事业发展相对滞后。从村级来看，全区现有村医312名，大专以上学历16名、执业医师18名，分别占村医总数的5%和5.6%，无专业学历的高达22.2%，大部分由原来的“赤脚医生”过渡而来，学历知识层次低，医疗卫生服务水平不高。而新生力量因待遇差、条件艰苦不愿意到乡村尤其是边远乡村卫生室工作，造成农村基层乡村医生队伍新老人员更新困难。由于就医群众少、报酬补贴低，部分村医外出务工，一些村级医疗服务陷入停顿或半瘫痪状态。三是社会保障面临一定难题。农村居民社会养老保险工作量大面宽，乡镇业务人员少，经办力量薄弱且更换频繁；据乡村干部反映，农村低保发放存在一定难度，享受一、二类低保的农户都是特困户、五保户、鳏寡孤独等农户，很容易把握；够条件享受三、四类低保的农户特别多，但由于享受数量有限，很难把握。发放不准，就会影响干群关系。

三、对策和建议

1.优化布局，推进易地搬迁，解决人怎么住的问题。

易地扶贫搬迁是一条让贫困群众从根本上摆脱贫困、走向富裕的有效捷径，是推进农村城镇化建设的必然选择，也是农业生产规模化的客观需要。一要加快村镇规划编制工作。紧紧围绕国家实施“美丽乡村”建设的政策机遇，把以中心村和小城镇建设为重点的村庄规划纳入经济社会发展总体规划的大盘子，按照“高起点、高标准和突出地域特色”的原则，根据乡（镇）、村发展水平、地域特点、产业条件、人口规模，统筹兼顾当前与中长期发展需要，认真做好中心村选址和村庄布局、产业发展、村民住房设计等建设性详规，重点解决“人往哪儿搬”的问题。二要因地制宜推进有序搬迁。按照分层次、分区域、分步骤推进的办法，采取“有土安置”、“无土安置”和“产业带动”等多种模式，积极推进易地搬迁工作。解决“人怎么搬的问题”。三要加强中心村和小城镇建设。积极探索建设一批布局合理、功能互补、特色鲜明的小城镇和中心村，集聚人流、物流、信息流，要遵循“政府引导、群众自愿、政策协调、讲求实效”的原则，制定符合小城镇产业发展的中长期规划，大力扶持特色产业发展，拓宽搬迁群众增收渠道。

2.创新模式，适度规模经营，解决地怎么种的问题。

一要稳定土地承包权，维护农民利益。稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，引导农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。二要放活土地经营权，积极培育新型农业经营主体。培育新型主体的重点要放在能够引领、示范、带动农业产业发展上，要把培育新型主体和培育新型农民有机结合起来，新型主体是带头人，新型农民才是骨干力量，两者不能倒置。三要不断探索适度规模经营机制。探索建立土地流转补贴的政策导向机制，税务、农业等部门要对实行规模经营的新型主体在税收、资金、技术等方面给予倾斜、优惠和扶持。探索建立农村互助合作机制，乡镇、村、社要及时了解掌握农业生产过程中资金、劳力等方面具体情况，引导农民互帮互助，团结协作，搞好生产。

3.多措并举，增加农民收入，解决钱从哪里来的问题。

一要进一步拓宽农民家庭经营性收入空间。按照“特色产业集群（片带）+标准化生产+品牌营销+农产品加工+生态安全跟踪”的产业发展模式，不断提升产业水平，延长产业链条，提高发展质量和经营效益，稳步提高农民家庭经营性收入。二要稳步增加农民工资性收入。依托本地特点，培育劳务品牌，突出产业技能培训和输出技能培训，积极培育新型职业农民，推动劳务输出由体能型向技能型转变，不断完善农村劳动力维权服务保障体系，加快发展“回引经济”，稳步增加农民工资性收入。三要全面落实农民转移性收入。按照稳定存量、增加总量、完善方法、逐步调整的要求，坚持“谁种粮补给谁”的原则，进一步明确粮食直补是对种粮农民的“特惠”政策而非对全体农民的“普惠”政策，积极探索开展按实际粮食播种面积或产量补贴试点工作；按照“谁种田，谁受益”的原则，实行以奖代补的办法，将新增农业补贴重点向示范性新型农业经营主体倾斜，对达到一定经营规模的新型农业经营主体实行奖励补贴，提高各项补贴的精准性、指向性和引导性；全面落实农业保险和农村低保、五保、养老等农村社保资金，不断完善“一册明、一折统”直接兑付到户的补贴办法，加强惠农资金发放监管力度，确保农民转移性收入稳定增长。

4.强基固本，增强发展后劲，解决基础怎么建的问题。

坚持“人到哪里居住，基础建设向那里倾斜”的原则。一要加快实施农村公路通畅工程。抢抓中央把中西部地区综合交通体系建设摆到突出位置的重大机遇，进一步完善农村公路网络规划，在重点抓好农村居民集中居住点公路畅通的基础上，打通“断头路”、形成大循环、构建大交通。二要加快危房改造步伐。按照特困户、易地搬迁区和灾害多发区“三优先”原则，积极推进危旧房改造，保证农村居民基本住房需求。以“最困难群众、最危险房屋”为重点，搞好面上的危旧房改造工作，确保困难家庭住房安全。三要加快农村供水入户工程。按照“先易后难、先近后远、先集中后分散”的要求，在优先保障农村居民集中居住点通水的基础上，加快农村供水入户工程建设，全面保障农村群众饮水安全问题。四要加大农村电网改造升级力度。认真搞好农村电力建设和电网改造升级规划，积极争取项目资金，在优先解决集中居住点电力建设和电网改造的基础上，全面解决涉及每户农村居民生产生活的“低电压”问题，为农民生产生活提供稳定可靠的“动力电”保证。

5.均衡推进，发展社会事业，解决公共服务怎么配套的问题。

坚持“人到哪里居住，公共服务配套到那里”的原则，以优化资源配置为核心，积极推进城乡公共服务均等化，实现城乡共建、城乡共享的目标，让农村居民得到与城镇居民同等服务待遇。一要优化教育资源配置，促进均衡发展。按照初中向城镇集中、小学向乡镇集中、教学点向安置区集中的“三集中”农村学校布局，重点加强农村寄宿制小学建设，加快安置区教学点建设步伐，大力发展农村幼儿教育事业。提高农村教师相关待遇，设立农村边远山区教师优惠岗位，在职称晋升、工资和福利待遇等方面制定相应的优惠政策，吸引优秀教师到农村学校任教，提高农村教育质量；建立健全教师岗位轮换制度，倡导城乡教师定期双向交流。真正解决城乡教育结构性矛盾，实现教育资源的优化配置，促进教育事业均衡发展。二要加大医疗卫生建设，提高医疗水平。探索建立省市区专家到乡镇卫生院、乡镇卫生院专职大夫到村卫生所有偿服务机制；积极探索药物配置的有效方法，保证乡镇卫生院和农村基层兽医站对常见病、多发病治疗的药物供给；健全完善农村医疗卫生服务机构，按照一村一室的要求，原则上为每个村建设一所面积不小于60平方米的标准化村卫生室，建议卫生室利用学校闲置教室改造，配备常见病、多发病的诊疗设备；实施人才培训计划，加强村医培训，全面提高乡村医生对农村多发病、常见病的诊疗水平和操作技能。真正解决农村看病难问题，为农村居民提供及时有效的医疗服务。三要加快农村文化设施建设。加快推进“村村通、户户通”、文化信息资源共享、农村电影放映、农家书屋、演艺中心场馆等“五大文化惠民工程”建设，加快乡镇文化站、村级文化活动室等公共文化基础设施建设。全面提升农村整体文明程度，建设农村美好家园。四要构建农村公共服务多元投入机制。要坚持“集中力量办大事”的原则，财政投入优先解决群众最急需、受益面最广、公共性最强的农村低保、社会养老、医疗卫生、社会救助等农村基本公共服务。引导鼓励企业、社会团体和中介组织等民间资本参与农村商贸流通、农机服务等有偿公共服务的投入，改变农村公共服务过分依靠政府投入的局面，实现农村公共服务和产品供给的多元化。五要创新农村金融服务方式，破解融资难题。鼓励企业、社会团体、农户通过入股、捐助等方式组建产业互助社、扶贫资金互助社，充分盘活民间资金，扩大农民融资渠道和覆盖面。协调金融部门建立乡村金融服务网点、简化贷款手续，缩短审批期限，延长贷款周期，降低贷款门槛，简化贷款手续，扩大信贷额度和发放专项信贷，尽快形成适合新型农业经营主体发展需求的多种形式的抵押、质押办法，将金融机构资金“抽水机”变为“供水泵”，积极解决示范性新型农业经营主体和广大农民发展资金困难问题，增强金融支持“三农”能力。要创新农业保险的方法、措施，扩大农业保险的范围、类别，保障农业损失降到最低。

【参考文献】

[1]新华社，2013.中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过）[J].理论学习（12）.

[2]赵众炜.2015安定区易地搬迁的现状与思考[J].发展（1）.

作者：付钟堂 单位：中共安定区委党校

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