国外森林险政策及启发
本文作者：白冬艳1,2 翟印礼1 张德成3 作者单位：1.沈阳农业大学经济管理学院 2.南阳理工学院商学系 3.中国林业科学研究院林业科技信息研究所
俄罗斯是世界上国土面积最大的国家，也是森林资源最丰富的国家。根据联合国粮农组织的统计，2010年俄罗斯森林面积80909万hm2，约占世界森林面积的20%，居世界第一,森林覆盖率达到49%，每千人拥有5277hm2森林，俄罗斯森林蓄积量达到804.79亿m3，约占世界森林总储量的21%，也居世界第一。2010年俄罗斯发生森林大火，烧毁了800万hm2森林，森林保险重新受到重视，现在俄罗斯正在全面推进政府主导的森林保险制度。俄罗斯是我国的邻邦，都曾经走过从计划经济体制转向市场经济体制的变革过程，也同样经历过保险制度的深刻变革，俄罗斯森林保险制度发展的经验和教训对当前正处于试点阶段的我国森林保险工作的开展具有重要的借鉴意义。本文通过对俄罗斯森林保险制度的现状和发展趋势的分析，总结其问题和经验，并对我国发展森林保险提出建议。
1俄罗斯森林保险发展概况
俄罗斯最早的保险公司是18世纪由荷兰人投资建立的忠诚保险公司。19世纪初，俄国成立了一个由国家经营的保险组织，但由于经营不善，1827年，该保险组织被私人保险公司取代，成立了俄罗斯火险公司，其业务是承保由自然力引起的火灾损失。十月革命后，俄罗斯保险业进入了国营时代，列宁在1918年3月签署了有关建立国家保险监察机构的法令，成立了苏俄保险委员会，负责管理和监督国有化保险组织的活动。在财政人民委员部下设国家保险局，负责强制保险和自愿保险的履行。1922年，国家保险局升级为独立的国家机构，负责经营国内保险业务，1947年苏联成立了国外保险局，负责经营国际保险业务。1972年国外保险局改组为股份公司，股东由苏联的外贸机构组成。苏联解体前的较长时期内，保险经营活动主要由国家垄断，直到1993年1月，俄罗斯颁布《俄联邦保险业务经营法》，规定任何合法的公司有权从事保险业务，国家不再实行保险业垄断，成立国家保险监察局进行监督，此后在全国掀起了大规模组建保险公司的热潮，到1994年达到2000余家，1996年年底，俄罗斯政府出台了《关于发展俄罗斯联邦保险市场的措施》，着手加强对保险市场的整顿，又颁布《俄联邦保险事业组织法》，增加了保险公司的准入门槛，规定保险公司注册资金的最低标准提高到100万美元，并对保额也有一定要求，俄罗斯保险公司数量有所减少，据俄财政部保险监管司统计，截至2010年7月1日，俄罗斯有660家保险公司。其中，大保险公司有15家。2010年，保险保费比上一年增加5.6％，达到5211亿卢布。俄罗斯的保险品种多样，包括人寿保险、财产保险、运输保险，还包括社会保险系统的医疗保险、养老保险、失业保险等，20世纪90年代，俄罗斯还推行了生态保险，主要是对高危污染企业推行强制性生态保险，以应对一旦发生的环境污染，对受害方进行赔偿。与生态保险不同，森林保险是属于财产保险范畴，其目的是对可能发生的林火等自然灾害造成的森林损失进行赔偿，进而减少林业经营者损失，加快重建速度。虽然俄罗斯的保险制度肇始较早，但森林保险却没有很长的历史，从其发展轨迹来看，大致可分为4个阶段。
（1）酝酿准备阶段（20世纪90年代~2002年）。这一阶段，几乎所有的保险业务都由国家保险局和国外保险局承担，这两家保险公司均由政府垄断，国家保险局拥有97％的总保费收入，真正意义上的商业保险市场较小。这一时期一方面是森林保险品种逐渐丰富起来，保险合同和规则逐渐规范，为森林保险这一品种的推出提供了宝贵的经验。另一方面，俄罗斯政府参照德国保险监管体系建立了联邦和地方二级体制的监察机构，强化了保险立法，保险管理的制度逐步健全，政府将保险公司新办，日常经营活动，保险费率确定等保险公司的各项经营活动纳入监管范畴。保险制度框架初步建立并成熟，这为森林保险的开展提供了先决条件。随着保险业竞争的加剧，拓展保险品种，发展森林保险成为必然。
（2）试点实施阶段（2002~2006年）。从2002年8月开始，俄罗斯保险业开始试点森林保险。当年在西北联邦区开始对企业承租经营的人工林进行森林保险试点工作，这也是唯一一次试点。试点工作组由俄罗斯世界保险公司责任保险主管塔蒂亚娜•耶里斯特拉塔瓦牵头组织，有多家代表机构的参加，其中包括“阿尔法保险公司”、“俄罗斯人民保险公司”、“国家保险管理局”等等。试点工作组的中心任务是制订关于森林火灾和各种自然灾害的保险计划，让森林经营者对他们分担的地段进行强制保险，当时在阿尔泰地区制定有火险和自然灾害险保险合同，在列宁格勒地区还有云杉幼苗保险合同。2003年12月，在圣彼得堡签署了森林保险的第一份合同，由“阿尔法保险公司”的圣彼得堡分行与某森林经营公司签订。阿尔法保险公司代表指出，森林管理中，最迫切的风险之一是火灾，保险公司的森林基金主要用来保护森林所有者国家的利益。政府对这次签约是持积极态度的，俄自然资源部长维塔利•阿尔丘哈瓦当时认为森林保险可以提高保护森林资源安全效率，减少森林火灾造成的成本费用，并号召根据试点工作的经验，将西北租赁经营林地的强制保险区域的技术方法遍布俄罗斯。但实际上当时林业企业对待新举措是极其消极的，从2002年保险公司涉及森林保险开始，除个别试点地区签订森林保险合同外，森林保险签订的区域和额度极小。
（3）短暂停滞阶段（2007~2010年）。2006年，普京任总统期间，修订了《森林法》，取消了由中央政府管理林区的制度，将林区保护责任下放给地方政府，根据新修订的《森林法》第八十三条规定，除了人口密度高的城区外，联邦所属林地经营（包括永久森林不动产内部边界的划分、对第三方森林资源使用的分配、森林检查和保护等）的森林管理部门和法律实施责任，都会被移交给俄联邦下属国家权力机关。当代表联邦林业部门管理时，俄联邦下属国家权力机关获得来自联邦预算的财政转移，但对支出要有严格的情况说明和报告，并且要接受“俄联邦权力执行主体”的日常监督。同时规定木材公司可以通过竞标获得土地使用权。地方政府缺少了中央政府的在森林防护方面的强制性监管，参加森林保险的积极性不高，对森林灾害意识淡漠，因此，自从2006年末通过新的《森林法》后至2010年期间，俄罗斯就没有签订过新的森林保险合同。
（4）重启探索阶段（2010年至今）。俄政府重新推行森林保险制度缘于2010年7~8月发生的森林大火，俄罗斯总统梅德韦杰夫在2010年9月8日举行的林业工作会议上强调，政府将考虑尽快实施森林保险制度。2010年9月，按照梅德韦杰夫总统的要求，政府应制定并提交给国家杜马一份关于森林法及其它联邦法律的修正案草案，从法律上规定引入森林保险制度，这项工作由普京总理负责。另一方面，保险机构正在积极讨论森林保险的运作机制、实施方案以及引入森林保险后可能产生的影响。经过初步的探讨，类似于试点阶段的国家主导的强制森林保险制度将是俄罗斯的必然选择。
2俄罗斯森林保险发展面临诸多问题
从俄罗斯总统梅德韦杰夫推动森林保险的态度来看，政府实施重启森林保险制度的决心很大，森林保险将走上重新发展的快车道，但俄罗斯的森林保险仍然虽然面临着诸多问题。
2.1在法律上确立森林保险的地位还需要一个过程
目前，俄罗斯没有从法律法规上明确规定引入森林保险，没有利用法律手段保护和规范森林保险的发展。开展森林保险依据的主要现行法规有：《俄罗斯联邦宪法》、1997年7月3日公布的总统804号令：《关于国家机构控制特别授权的林业和再造林的使用与保护》、2002年1月10日公布的《环境保护法》、2006年12月16日公布的新的《森林法》。但这些法律、法规中并没有明确提及森林保险，也没有针对森林保险做出具体规定。梅德韦杰夫主张修改上述法律，将森林保险写入法律，这仍需要国家杜马的讨论表决，毕竟森林保险属于森林管理工作的细枝末节，国家杜马能否通过将其写入法律，这仍然是个问号。
2.2建立统一的国家森林管理制度难度大
俄森林的类型主要分为三类：禁止采伐的、适度利用的和可以利用的。森林的主体多样化，有联邦国有林、地方政府公有林，虽然私有林在法律上没有明确地位，但大量林地已经承包给企业和个人经营，针对不同主体和不同的森林经营者，建立起统一的国家森林保险制度显然难度很大，对于可以经营利用的林地保险投保，可以避免林地经营损失，而那些没有森林经营收入的经营者而言，对森林投保的目的和动力是与前者不同的。而且由于森林经营权下放到各地方政府，各个地方政府会根据各自的利益，秉持不同的态度，这可能是摆在俄联邦政府面前最为头疼的事情。
2.3资金问题制约森林保险的参保率
对于国有林参保，政府财政当前没有保险预算，与前苏联相比，为节省财政开支，俄罗斯政府砍掉了很多森林管理人员编制和物资支持。曾经多达7万人的护林员只剩下1.2万人，他们平日也多是忙于文书工作。从事森林火灾预警的飞机数量也减少了75%，联邦的林业财政预算在2011年达到30.7亿卢布，这一数字已经比2010年增加了50%，但即便所有的林业财政预算都投入森林保险，面对世界1/5的森林，也是杯水车薪。当前联邦政府在财政支出预算中都没有森林保险预算；另一方面，对于部分出租给私人经营的森林，经营者可以签订保险合同，但他们保险意识淡漠，因为他们关注的是森林收获量，认为保险是多余的，会增加成本，过去没有参保，将来让其参保，必然需要国家的补贴。
2.4保险公司面临高经营风险
俄罗斯是世界上林业自然灾害最为严重的国家之一，特别是森林火灾发生次数常年居高不下（图1），一些商业性保险公司面对森林保险经营中存在的高风险，势必提高参保费用，或者要求政府承担部分理赔费用，但目前俄政府没有成立相关基金帮助补贴参保费用，更没有资金用来参与理赔，这需要保险公司和联邦政府之间的谈判，当然在谈判中还须有森林经营者及地方政府的参与。谈判的成功与否取决于能否在政府的财政支出能力、森林经营者的投报意愿、保险公司的风险控制之间找到某种平衡。
3俄罗斯森林保险的发展趋势
目前俄罗斯正加紧研究和建立森林保险体系，根据俄罗斯的国情和目前面临的形势，综合分析认为俄罗斯的森林保险发展趋势如下。
3.1一套有利于森林保险开展的法律法规体系将建立起来
按照梅德韦杰夫的要求，政府应制定并提交国家杜马关于俄联邦《森林法》及俄联邦《消防安全法》及其他相应法令的修正草案，以提高林业综合体的管理效力，包括森林更新措施、森林防火措施、森林防火体系、森林保险等方面；建议《城市规划法》增加对大型设施中涉及消防安全的保险制度。即使法律的改变需要假以时日，一些规则制度也会很快出台，一个森林保险的法律法规框架将会形成，这样给予森林保险以适当的法律地位，极有可能将将森林保险纳入基本保险范畴，这将有助于指导和协调各相关利益者开展工作。
3.2政府主导并强制的运行机制是俄森林保险的发展方向
俄罗斯一方面从法律上作出规定，引入森林保险制度；另一方面，保险机构正在积极讨论森林保险的运作机制、实施方案以及引入森林保险后可能产生的影响。许多保险机构发表了对森林保险制度的看法，并提出相关建议。国家保险管理局的奥列格•柏林卡认为，森林保险应该是强制性的，同时必须建立一个管理和运营森林保险的专门机构，该机构负有保护森林的法定责任，否则森林保险将流于形式。专家评级机构信用评级部副主任纳塔利娅•杰尼卡娃认为，如果按照现有《森林法》规定的森林经营者责任，森林保险应该是一种自愿行为。而当保险是林地租赁的必备条件时，森林保险将可能成为强制性保险。阿尔法保险集团工业部副主任塔蒂亚娜•杰尼卡娃认为，可以借鉴芬兰、加拿大和美国的经验，对森林保险制度进行深入研究，认为建立国家参与的森林保险制度是必要的，而且要创建全国统一的森林保险机制，其中保险公司承担自己的义务，支付一定的保险赔偿金，如果超出保险公司的利益限制，国家应承担相应的保险责任。这些观点都表明，政府在森林保险工作中是责无旁贷的，特别是需要拿出补贴，而政府强制性的约束也是必不可少的，从俄总统召开专门会议研究森林保险的举动来看，政府有能力和动力建立其主导的森林保险运营机制。
3.3完备森林保险制度及详细的森林保险实施方案即将出台
俄罗斯的森林保险业经过长时间的发展，已经较为成熟，形成了一整套品种设计、参保受理、出险理赔等具体的措施。同时由于政企分离，国家监管的责任明确，监管措施到位，因此对于森林保险的实施，想必制度和组织形式上不会有太大的问题，而且俄罗斯有大批的保险和林业相关的内行专家，具备建立一个有效的森林保险体系的智力储备，已经有专家提出要着手创建一个统一的统计数据库，这样可以通过区域的差别计算保险的税率。
3.4森林保险的参保率将有大幅提高
虽然目前的形势是人们对保险的不信任和不重视，国有林的经营者没有财政支持就不参保，私人经营者更加关注森林的收入，参保积极性不高；梅德维德夫总统将这一状况归结为保险体系的缺陷，他曾表示当前任务是要将基本保险覆盖到每一个人，改变人们对保险的观念，把保险看成是一种保护手段而非负担。随着森林保险成为社会基本保险，政府主导的森林保险制度的引入、保险运行机制的建立及森林保险具体实施方案的出台，森林保险的参保率将大幅提高。
3.5森林保险注重生态效益
俄罗斯人民保险公司农业保险和自然风险管理局主管列奥尼格•洛凡诺夫认为，在建立全国森林保险体系时，应考虑全社会的利益。也就是说，保险体系应首先保护和恢复以生态环境效益为经营目的的森林。他认为“俄罗斯广袤的森林可以吸收温室气体，这也是森林保险所产生的经济效益，国家需要提供保费，当然国家可以核算温室气体排放量，并通过碳交易从中受益来使保费回笼。此外，从保护野生动物的自然栖息地的角度来看，保护森林资源也是非常重要的。在确定保险覆盖面和核算理赔方法上，应充分考虑受灾森林重建要满足保护野生动物的自然栖息地的需求。”俄罗斯森林保险很可能首先在禁止开发和适度开发的林分开展，然后再推广到企业和个人承包经营的可利用林分。对于可采伐利用林分，如果政府对该林分的保费提供了补贴，受灾林分重建中也须注重其生态效益。
3.6森林保险将小幅加重森林经营者的经费负担
政府推行强制性的保险，要求森林经营者参保，从俄罗斯的国情来看，政府没有财力完全负担如此大面积森林的全部保费，即使在俄罗斯的社会保险体系中，按工资总额和规定比率征收的工薪税(pay-rolltax)仍是大部分保费来源，而中央和地方政府的预算支出、专项基金等仅占小部分，因此森林经营者如必须参保，则必须上缴保费，因此一些林场的财务成本将会增加，相应的木材价格也会有所上涨。
4俄罗斯森林保险发展的经验启示
4.1完全靠市场经济并不能解决森林保险问题
森林保险问题上存在市场失灵。首先是由于森林具有较强的公益性，具有非排他和非竞争性，而市场机制则针对一般商品，森林经营者不愿意为能够带来外部经济的森林保费买单，这部分需要政府负担。其次，完全由保险公司运作的森林保险制度必然要保证保险公司的合理利润，往往使保费偏高，而森林经营者存在侥幸心理，认为森林灾害发生概率很小，不需要保险，这就发生了保险公司确定保费额度、森林发生灾害可能性的信息不对称，因此也造成市场失灵，解决这个市场失灵的主要措施就是政府介入。
4.2政策导向决定森林保险的发展方向
从俄罗斯森林保险发展的历史上来看，森林保险受到政策的导向作用明显，在苏联解体后的一段时间，政府推行保险制度，使得保险品种增加，进而出现了森林保险的试点，而在2006年修订森林法之后，森林保险则一度停滞，这表明政策在森林保险工作开展中起到决定性的作用，它指引了森林保险的发展方向。因此，俄罗斯在重启森林保险时，首先想到的是修改相关法律。
4.3资金问题是构建森林保险的良性发展机制的核心
俄罗斯的森林保险在前期未能较好推行，主要是保险金的使用存在许多问题，要建立良性的发展机制，关键要明确投保资金的额度、来源，保险基金的管理使用、赔付金的额度、保险公司的利润额度等，如果将这方面完全探讨明确了，森林保险的激励机制就会理顺，保险基金的灵活使用也会发挥较好的效益，保险公司也能够规避风险，得到适当的收益，参保的森林经营者能够得到实惠。
4.4政府的责任和义务应该侧重于公益
政府不能全部负责保险经费，主要从制度上进行约束，而政府的职责是保证森林保险行业的顺利运行，以保障公共利益的安全，特别是生态安全，因此政府有义务负担一部分为提供生态效益的森林的保费，特别是对那些禁止采伐利用的森林。
4.5中央集权体制下更容易推行森林保险
在2006年之前，俄联邦政府对于森林的经营管理负有较大职责，将森林经营权下放后，联邦政府林业财政预算削减，森林保险试点工作中断，各地方政府根据各自的利益，纷纷将林地出租，并且管理上存在资金和人力投入不足，对于森林保险更是无暇顾及，如果是在中央统一领导下，将不会出现以上现象，森林保险进行了四年的试点工作很可能继续。
5对我国森林保险发展的政策建议
我国的森林保险工作是在集体林权制度改革的政策背景下发展起来的，集体林权明晰到户后，林农个体承担的经营风险也在随之不断加大，成为制约林农经营林业积极性的重要因素。特别是2008年初发生的南方冰雪灾害给广大林农造成重大损失，党中央、国务院决定将森林保险作为集体林权制度改革中一项重要的配套服务措施加以推动。2009年我国在福建、江西、湖南三省开展了中央财政森林保险保费补贴试点工作，在省级财政至少补贴25%保费的基础上，中央财政再补贴30%的保费。2011年由中央财政提供保费补贴的森林保险试点工作已在福建、江西、湖南、辽宁、浙江等九省（区）展开，中央财政对公益林保险的保费补贴比例也由2009年的30%提高到50%。试点工作取得进展的同时，一些理论和方法问题也暴露出来。
第一，保险运行机制问题。国家林业局林业工作站管理总站与保险公司签订《共同推进森林保险的合作框架协议》，表示双方将在森林保险承保、理赔、防灾防损等方面开展全面合作，但合作的具体细节并不明确，政府对企业的监管责任没有充分体现，促进保险业务顺利开展的机制尚在探索。
第二，政府补贴方式的问题。是补给所有林农？还是投保的林农？或者是保险公司？是补贴在投保费用还是理赔费用？不同的补贴对象的效果有什么差异？哪一个更有效率？当前没有这方面的实证研究。
第三，政府补贴多少的问题。补贴比例没有一个全球标准，美国政府向承办林业保险的私人保险公司提供30%的业务费补贴。德国政府对小私有林经营者缴纳保险费补贴一半，奥地利则提供25%的保费补贴，瑞典政府提供赔偿金额的2/3。我国的保费补贴比例由30%提高到50%，如果投保率还不提高，还会有人建议提高补贴标准，但多少是合适的呢？这需要根据我国林农收入、意愿及保险公司成本、风险等综合考虑，而不能盲目决策。我国的森林保险在探索中完善和发展，应该不断借鉴国外经验为我所用，找出适合我国森林保险发展的模式。俄罗斯的经验值得借鉴，教训值得吸取。
根据对俄森林保险的分析，对我国发展森林保险提出如下建议。
（1）坚持政策性森林保险发展方向。实施森林保险是减轻农民负担、降低林农森林经营风险、维护林农利益、促进林农增收的重要保障，同时由于森林生态效益具有公益性，政府应该对森林负有责任。政府介入森林保险业务的主要形式是提供财政补贴及较强的监管措施。
（2）完善森林保险的法律框架。应该在《森林法》、《保险法》及相关实施条例中规定：“所有森林经营者必须参加森林保险”，强制要求林主参与森林保险，同时规定“将森林保险列入社会保险范畴，政府给予补贴”，相应的标准和细则也要完善，以保障森林保险工作有章可循。
（3）大力推进森林保险。中央强力推进，地方各级政府领导真抓实干，将森林保险参保工作纳入到政绩考核，加大宣传力度，使森林保险政策深入人心，在森林保险工作中多听取专家意见，同时照顾到多方的利益诉求，特别是要尊重林农的利益。必要时，可考虑研究将森林保险列为强制险。
（4）规范保险金的使用。森林保险系统的建立，至少对森林灾害的抑制和恢复起到一定作用。政府有义务对森林保险的资金使用进行监督。保险金汇集后的，要严格监管，独立核算，保证有部分资金用于森林防火、病虫害防治等工作。对于灾害赔偿的保险金的使用，国家规定应适当照顾到森林重建中的生态效益和社会效益，不鼓励短周期工业用材林。
（5）对待森林的保费补贴要有不同的标准。对不同规模的林主区别对待，三农问题是我国的基本问题，由于林农的总体收入较低，在市场经济中处于弱势地位，且许多林农都进行进自然的经营，发挥了较好的生态服务效益，因此可适当调高对小户林农的保费补贴标准，而对于林业大户和企业，由于其经营措施较为完善，对人工林强度采伐，对这部分的参保费，国家按照其生态效益的大小负担。要以审慎的态度详细计算保险费用标准，依据森林灾害的防治难度、森林灾害的发生频率等进行定量，同时照顾到保险公司、政府、森林经营者的收益。
（6）多方筹措国家保险补贴资金。除了中央财政和地方财政外，应该发动社会参与，建立森林保险补贴基金，特别是可以用林业碳汇基金用于森林保费补贴。
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