南水北调供水成本控制问题　

摘要：建立科学合理的供水成本控制机制，有利于促进南水北调工程长期安全、平稳、高效运行。本文分析了南水北调工程供水成本构成以及运行过程中出现的问题，指出观念滞后、运行制度不完善、刚性运营管理成本高等问题导致了供水成本控制不理想，然后从制度规 范、流程优化、预算管理、技术创新等方面，有针对性地提出了南水北调工程运行初期供水成本控制的主要举措：一是树立适应南水北调工程运行初期供水成本控制的理念；二是深化南水北调工程运行与管理的体制机制改革；三是建立科学合理的成本控制体系。关键词：南水北调；供水成本构成；成本控制 南水北调东、中线一期工程分别于2013年11月15日和2014年12月12日正式通水，这标志着南水北调工程从建设期进入了运行期。2014年12月12日，总书记作出重要指示，强调南水北调工程功在当代，利在千秋，并要求加强运行管理。在调水量达不到工程稳定运行期数量的工程运行初期，合理控制供水成本迫在眉睫。一、相关研究文献评述 多年来，关于供水成本控制的研究始终是南水北调工程研究的热点。宋健峰等人（2006）对南水北调东线工程供水成本构成进行了分析，提出固定资产折旧、抽水电费、贷款净利息支出、工程维护费是供水成本的主要构成，占据了供水成本的90%以上。王蔚、赵敏（2006）在工程概预算法基础上建立了南水北调工程供水成本核算模型，将成本构成分为水销售费用、运行管理维修费用、工程投资年分摊成本。宋健峰、郑垂勇等人（2008）对南水北调东线工程的第一期工程供水成本问题进行了探讨，通过将该工程分为20个区段，然后核算了各个区段水量数据以及成本构成，认为要降低供水成本，应当从电价、投资以及水价方面上给予南水北调工程优惠政策，可以有效降低成本。吴学春等（2013）则对江苏省境内南水北调工程的供水成本进行了核算，他们依据“谁受益、谁分摊”原则建立了成本分摊公式，核算出当地南水北调供水成本为0.516元/立方米。徐岩、王彤彤（2014）建议应建立完善的调价机制，根据运行初期和运行稳定阶段来确定供水价格，并实行适当的贷款偿还和相关成本核算方式，体现供水价格的公益性。王玉蛾（2015）认为，供水成本的组成主要是固定资产折旧、人员工资福利、工程维护管理成本以及利息净支出等。从已有文献来看，学界对南水北调工程供水成本的研究主要集中于供水成本构成、具体测算方法以及相关生态补偿成本等，多关注微观领域的会计成本和经济成本，而从建立健全管理制度、优化供水成本控制体系等宏观视角研究供水成本控制的较少。二、南水北调工程运行初期供水成本构成 （一）南水北调工程运行初期供水成本构成确定 依据我国水利工程供水水价传统上执行单一制水价，由供水成本、利润和税金组成。2014年2月国务院的《南水北调工程供用水管理条例》第十三条规定：南水北调工程供水实行由基本水价和计量水价构成的两部制水价，具体供水价格由国务院价格主管部门会同国务院有关部门制定。水费应当及时、足额缴纳，专项用于南水北调工程运行维护和偿还贷款。中线工程实行基本水价和计量水价两部制水价。目前中线工程因考虑各地承受能力差异，河北和河南采取暂按运行还贷水价核定计价方式，天津和北京采取成本水价计价方式，过渡期3年。2014年12月，国家发展与改革委员会了《关于南水北调中线一期主体工程运行初期供水价格政策的通知》，运行初期把中线受水区分为6区段，均按照成本水价计价，按规定缴纳营业税及其附加。这些区段中河南与河北省暂时实行运行还贷水价，根据实际情况以后再分步到位。以此为标准，干线工程的综合水价分别为河南省南阳段每立方米0.18元、河南省黄河南段(除南阳外)每立方米0.34元、河南省黄河北段每立方米0.58元、河北省每立方米0.97元、天津市每立方米2.16元、北京市每立方米2.33元。同为两部制水价，河南、河北两地水价要实现的目标是基本水价满足还贷要求和基本运行即可；而天津和北京两地水价所计提的折旧率要高出不少。 （二）南水北调中线供水成本构成 按照国家发改委研究制定中线一期工程运行初期供水价格相关政策时的测算结果，在年供水95亿m3（规划设计调水规模）的情况下，中线一期干线工程供水成本费用包含固定资产折旧、工程维护费、原水费、利息净支出、工程管理费、动力费、人员工资福利费，分别占36.67%、17.98%、17.69%、14.57%、4.65%、4.06%、3.10%，可见固定成本比较大，刚性成本支出比较高。同理，中线一期工程水源供水成本费用包含固定资产折旧、利息净支出、工程维护费、工程管理费、人员工资福利费分别占75.69%、18.35%、4.06%、0.97%、0.64%，同样呈现出固定成本比较大，刚性成本支出比较高的显著特征。根据中线建管局《关于下达河南分局2016年度预算有关事项的通知》（中线建管局预〔2004〕3号），河南分局2016年度成本费用预算项目及其构成如下：维修养护费用（49.43%）、制造费用（31.49%，包括生产部门的人员经费和管理费用）、管理费用（13.11%）、燃料动力支出费用（5.47%）。其中，维修养护费用中占比较大的子项包括土建和绿化、日常开支、安全保卫、安全预测、专项支出、高压输配电等。中线建管局河南分局维修养护费用、人员经费和管理费用等项目占比相对较高。但目前实际开支不代表以后正常运行时期的成本开支，目前工程处于运行初期和成本控制摸索阶段，维修养护高峰尚未到来，预算管理控制的主要是现金支出，不含折旧，且还本付息在中线局。动力费与抽水量成正比，还本资金来源于折旧，维修养护费与维修养护频次、维修难度等息息相关。 （三）南水北调东线供水成本构成 南水北调东线一期工程供水成本包括新增工程的成本费用（扣除专门为排涝增加项目的成本费用）和现有工程中为南水北调新增供水量服务的成本费用两部分。现有工程包括已有的输水河道工程、泵站工程等。新增工程主项包括蓄水和穿黄工程、输水河道及泵站工程，以及南水北调信息管理系统工程等。按照国家发改委研究制定东线一期工程运行初期供水价格相关政策时的测算结果，在年供水量达到规划设计调水规模的情况下，东线一期工程供水成本费用包含固定资产折旧费、抽水电费、工程管理费、人员工资福利费、利息净支出、工程维护费分别占25.71%、25.08%、16.39%、10.40%、9.64%。一方面，呈现出固定成本比较大，刚性成本支出比较高等总体特征；另一方面，和东线一期工程运行特点息息相关，抽水电费占比相对较高。近年来，东线江苏水源有限责任公司成本控制效果初显。根据2015年7月1日至2016年6月31日，南水北调工程运行管理的现金支出的实际状况，江苏水源有限责任公司提供的满足工程运行最低成本费用项目及其构成如下：付息（35.63%），还本（23.65%），动力费（14.62%），人员工资福利费（11.27%），其他费用（5.89%，包括防汛岁修、捞草费、水文水质检测费、江水北调配合费），工程管理费（5.48%），工程日常维修养护（3.05%），工程大修费（0.71%），总计9.85亿元。还本和付息这两块刚性支出较高，抽水电费占比相对较高等特征，和上述国家发改委测算结果大体一致。但同样目前实际开支不代表以后稳定运行时期的成本开支，目前工程处于运行初期和成本控制摸索阶段。三、南水北调工程运行初期供水成本控制管理的主要做法及其经验 （一）初步建立内部控制等制度 随着南水北调工程由工程建设管理期进入运行管理期，南水北调工程运营企业高度重视内部控制建设，初步建立了一系列规范制度。南水北调运营企业通过内控制度的建设，使各项工作步入制度化、程序化、规范化、标准化管理模式。例如，中线建管局河南分局在制度建设方面，主要有《投资管理实施细则》、《计量与支付管理实施细则》、《合同管理实施细则》、《河南分局费用开支管理实施细则》、《河南分局现金管理办法》、《河南直管建管局待运行期工程开支管理办法》等。江苏水源公司通过加强管理制度体系顶层设计，用规章制度规范工程管理行为。再如，江苏水源公司已制定《工程管理考核暂行办法》、《工程维修养护项目管理办法（试行）》、《分公司考核办法（试行）》、《南水北调江苏境内工程管理办法（试行）》等管理制度，组织编制《南水北调泵站工程管理规程（试行）》和《南水北调泵站工程自动化系统技术规程》，并经国务院南水北调办批准作为行业规范正式颁布执行。 （二）试行全面预算管理 南水北调工程运营企业财务上实行全面预算管理，所有开支严格按照一级运营单位批复的年度预算执行，不随意更改计划，不挪用已下达的计划资金。根据全面预算管理办法，明确全面预算管理的任务、原则、职责分工，规范预算编制，审批、执行、调整、考核及监督等具体工作。供水单位在编制年度预算时根据工程维护需要安排足够的维修养护经费，以保证工程安全运行。 （三）探索以技术创新和管理创新实现降本增效 降本增效是运行管理工作的核心任务，立足技术措施、管理手段等优化，有效控制各项运行管理费用，初步实现降本增效目标。中线建管局河南分局在运行管理中努力探索成本最低、效益最大的调度方案，严格控制采购管理，建立集决策、协调、预警、指导、服务、咨询、监督、奖惩于一体的投资控制工作机制。对新建、改扩建、大建、技改、专项维修等专项项目及日常养护维护项目，200万元以上工程以公开招标的方式进行。四、南水北调工程运行初期供水成本控制管理存在的主要问题 （一）成本控制制度仍有改进空间，过程控制不够精细 当前，南水北调运营企业决策层普遍重视成本控制的基础工作，制定了相对系统的成本控制制度，并在运行中成效初显。但成本过程控制不够精细，成本控制制度依旧存在较大的改进空间。例如，当前南水北调运营企业已经试行全面预算管理，但成本预算指标科学化仍有提升空间，一线部门可落地生根的降本增效措施不足，成本预算计划执行情况的动态分析与信息反馈不足，尤其是定额管理仍带有建设管理痕迹，未能很好衔接工程运行管理，导致实际执行与定额发生偏离。又如，降低成本导向的运行管理流程优化和过程控制不足，计划性维护和预防性维护较少。 （二）工程养护费需求大，刚性运营管理成本高 作为合理配置水资源的重大战略性基础设施，南水北调线长、跨度大，维修养护点多，沿线突发事件、应急事件发生频率高，尤其是汛期应急抢险频繁，突发事件处置费用较大，刚性运营管理成本高，部分地区现有维护养护定额无法满足现场工作需要。土建、绿化日常项目中除草、植草费用比例较大，劳务市场工资水平较高，现有预算匹配工作需求挑战大。机电设备有损易坏，维护难度大、更换频繁，进口设备零部件单价高、数量多，维护成本大幅增加。 （三）未来还贷和维护需求增加，工程运行财务状况有待改善 国家明确规定，南水北调工程水价政策为两部制，水价由基本水价和计量水价组成，必须及时足额缴纳水费，切实保证工程的良性运行。无论是售水量达不到预期目标，还是实缴水费过低，都会导致一期工程运行面临财务困境。目前南水北调工程尚处于运行初期，未来还贷和维修养护需求增加，仅还贷支出就占现金支出的一半左右甚至更高，还贷压力较大，综合收益低，工程运行财务状况有待改善。实施成本控制是保证调水运营企业现金流持续、稳定、健康的内在要求。五、完善南水北调工程运行初期供水成本控制的建议 当前，结合南水北调工程运行初期实际情况，应重点采取以下措施。 （一）树立适应南水北调工程运行初期供水成本控制的理念 1.推进工作理念从建设期向运行期转变。 按照运行期工程管理的规律和成本控制的要求健全制度规范，优化工作流程，推进预算管理，加强技术创新，促进成本控制固化于制、内化于心、外化于行。例如，全面预算管理的重要基础是定额管理，当前必须摒弃建设期传统工作理念，认真调查摸底，科学完善预算定额，确保实现预算控制目标。 2.推进工作理念从事业单位思维向现代企业思维转变。 针对工程运行期维修养护业务高企的特点，着力加强维修检测中心能力建设，充分利用大型泵站建设和运行维护技术优势，构建工程技术服务平台，创造条件充分利用优质资产和核心竞争力跨地区扩张业务。 （二）深化南水北调工程运行与管理的体制机制改革 1.试点推广行业标杆运行管理机制。 积极吸收借鉴调水标杆企业的经验，提高工程的运营水平和可持续利用性。推广设备状态检测的专家预防性审查。研究利用峰谷电价和直购电政策降低综合电价，创造条件发电并向电网销售，适时总结推广江苏水源公司直购电试点经验。完善推进管养分离。外包专业业务、辅助业务和聚焦主营业务。推进供水与治水相结合，多渠道探索以综合经营养水。 2.推进智能化和信息化的建设和升级改造。 加强智能化和信息化建设，建立并完善应用型智能化服务系统、配套服务设施、项目信息采集库、主要应用体系，建立信息共享和协调机制，提高大数据深度应用和预测的价值性，降低工程运行管理成本。 3.建立有效激励机制。 改革南水北调工程运行组织管理方式，从根本上建立成本控制的内生激励机制。适时探索建立中央为集团公司，地方为子公司或参股公司的组织管理模式。南水北调一期工程竣工验收后，可考虑引入社会资本、直接融资等方式增强运营能力。科学设计激励约束机制，有效调动广大员工参加成本控制的积极性。 （三）建立科学合理的供水成本控制体系 1.完善建立科学、合理、健全的成本管理制度。 及时将南水北调工程运行管理中涌现的先进成本控制思想、方式和方法等予以完善提升，使之制度化、规范化，充分借鉴吸收行业标杆先进经验，完善建立科学、合理、健全的成本管理制度。用制度将任务流程和成本管理标准化、规范化，使成本控制真正做到有目标、有措施、有考核、有奖惩，提高员工成本控制的可操作性。 2.优化健全目标成本管理体系。根据各部门过去的历史成本，结合当前经营状况分析成本变动原因与各项成本之间关系，制定科学合理的部门预算，将成本控制在合理范围。形成清晰合理的成本责任体系，建立成本费用预算制度。建立纵向到底、横向到边、贯穿始终的全员、全方位、全过程的三维精细目标成本管理模式，卡住成本控制的风险点位。建立公正完善的成本考核体系，定期进行成本分析工作，检查成本费用预算的执行情况，及时找出发生成本差异的原因所在，制定应对方法。按照“谁主管、谁负责、谁收益、谁负担”的原则，完善成本责任对象的考核监督，确保目标成本的正常运行。 3.实行全面预算管理。 完善设立预算管理委员会履行全面预算管理职责，其成员由企业负责人及内部相关部门负责人组成。建立全面预算工作的权责划分体系和清晰规范的预算工作程序，按照专业职责组织支出预算的编制与审核，建立科学合理的定额支出体系。明确预算指标分解方式、预算执行审批权限和要求、预算执行情况报告等，落实预算执行责任制，确保预算刚性，严格预算执行。严格预算考核，加强考核结果的运用。参考文献： [1]胡文国、吴栋.南水北调工程运营机制和管理体制研究[J].经济体制改革.2007(4). [2]杨云彦、凌日平.跨流域调水工程管理体制的变迁及其启示：兼议南水北调工程管理体制[J]. [3]宋健峰、郑垂勇、陈晓楠，赵敏.南水北调东线第一期工程供水成本分摊与核算[J]. [4]徐岩、王彤彤.南水北调主体工程供水价格测算有关因素的分析[J].中国水利.2014(2). [5]周晨、丁晓辉、李国平、汪海洲.南水北调中线工程水源区生态补偿标准研究[J].资源科学.2015 [6]王玉娥.浅谈影响南水北调东线工程供水成本的因素[J].财经界：学术版.2015(17) 作者：姬鹏程 孙凤仪 单位：中国宏观经济研究院体改所

 成本控制论文   中小企业论文   企业发展论文   市场营销论文   经济学论文 国际贸易论文   低碳经济论文   农业经济论文   循环经济论文   中国经济论文 世界经济论文   建筑经济论文   市场经济论文   海洋经济论文   煤炭经济论文 工程经济论文   经济师论文   农村经济论文   经济发展论文   对外贸易经济论文 经济增长论文   经贸发展论文   贸易合作论文   实体经济论文   虚拟经济论文 经济纠纷论文   国民经济论文   绿色经济论文   科学发展论文   林业经济论文