高校基本建设成本控制探析
摘要：在高校不允许贷款、财政拨款和自有资金有限的前提下，成本控制成为高校基本建设项目管理过程中的重要内容。目前高校基本建设财务管理主要聚焦于核算和决算，忽视了其在上下游环节的重要作用。只有从财务管理角度将成本控制贯穿于项目建设周期的全过程中，才能有效的控制成本，提高资金的使用效益。
关键词：基本建设；成本控制；全过程财务管
我国高校已由20世纪初的扩招和合并浪潮的快速发展期，进入到以提高质量和水平为核心的内涵式发展时期。在教育部明令禁止高校贷款、上级主管部门财政拨款及自有资金有限的前提下，如何控制基本建设成本、提高资金的使用效益和精细化管理水平，防止出现概算超估算，预算超概算，决算超预算的“三超”现象仍是困扰各高校的问题。
一、高校基本建设成本控制的背景
近几年，教育部及财政部出台或修订了一系列文件制度，对基本建设管理进行了进一步规范。《基本建设财务规则》（中华人民共和国财政部令第81号），自2016年9月1日开始实施，明确基本建设财务管理的主要任务，其中加强项目核算管理，规范和控制建设成本为其中一项主要内容。《教育部直属高校基本建设廉政风险防控手册（修订稿）》（2015年4月）以项目建设周期为主线，逐一列示项目建设各环节中的廉政风险点，要求各高校加强风险防控，确保资金使用效益。《教育部直属高校基本建设管理办法》（教发[2012]1号）规范了高校基本建设项目从规划、立项到监督评价的程序要求；《教育部直属高校经济活动内部控制指南（试行）》（教财厅[2016]2号）第9号―――项目工程管理，强调在资金管理方面，实行严格的工程投资控制与概、预算管理。高校基本建设资金来源主要有国家财政拨款、地方政府拨款和自筹资金。在国家财政拨款及地方政府拨款有限的情况下，高校必须拿出自有资金进行基本建设，而在中央高校加快推进世界一流大学和一流学科建设、重点建设高水平学科和特色学科的背景下，自有资金投入基本建设必然有限，高校必须进行基本建设成本控制，以达到功能、质量和资金投入的平衡。
二、高校基本建设成本控制存在的问题
财务管理作为基本建设管理中的重要组成部分，《基建财务规则》要求各级财政部门负责对基本建设财务活动实施全过程管理和监督，目前财务管理主要以资金支付、核算、决算及报表编制为重点，而忽视了其在基本建设项目各环节的作用；未充分了解项目的投资估算、设计概算、项目实施情况，导致成本控制无有力抓手。目前高校基本建设成本控制存在的问题主要有以下几个方面。
1、财务管理局限于核算和竣工决算
基本建设成本控制应是贯穿于整个施工管理的系统过程，但目前由于职能定位不清晰，财务管理人员全程参与基建管理的积极性不高，扮演的是一种“出纳”角色，而项目管理人员多注重于进度、质量、安全等指标，工程管理和成本控制尚未形成良好的协同，导致成本控制力度不足，也没有形成成本控制预警机制。当成本超支的情况发生时，为了确保建设项目按期投入使用，学校只能被动的调增预算，加大资金的投入。
2、成本开支范围界限模糊，乱挤乱摊成本
目前基本建设项目尚未形成标准化成本体系，《基本建设财务规则》解释了建设成本包含的四项支出，但未明确基本建设项目应包含的具体内容，使得不属于本项目的费用在项目中列支，项目账实不符，最终导致项目成本不实，无法真实反映项目建设成本。
3、投资估算、设计概算、项目预算未形成良好衔接
《教育部直属高校基本建设管理办法》第二十一条规定，可行性研究报告批准后，应当委托有资质的建设单位编制初步设计及概算，建设项目初步设计及概算应当严格依照可行性研究报告批复文件所确定的内容编制。在实际工作中，项目管理部门编制投资估算后，没有进一步的编制设计概算，而是在实施过程中直接进行项目明细预算的申报，而明细预算无法与投资估算相对应，预算管理部门在进行预算审核时，只能根据投资估算进行总额控制，而不能进行明细控制，导致项目在实施过程中可能存在改变实施内容和规模的现象，而财务人员缺少事前监督的依据，由此容易出现“三超”现象。
4、未形成基本建设项目事后评价机制
2014年修正的《中华人民共和国预算法》第五十七条，要求“各级政府、各部门、各单位应当对预算支出情况开展绩效评价”，目前部分预算内投资资金（如改善基本办学条件专项资金、基本科研业务费等）已经开始事前绩效目标的设定和事后绩效成果的评价，但基本建设项目建设完成后，除进行财务竣工决算外，还未形成完善的体系对工程质量、工程进度、资金使用效益进行评价，无法对存在的问题进行有效改正及管理水平提升。
三、高等学校基本建设成本控制措施
基本建设项目可划分为前期工作、建设实施、竣工验收三个阶段。目前财务管理职能主要聚焦于建设实施阶段的财务核算，而基本建设项目财务管理应贯穿于项目管理各个阶段，只有将财务管理工作在现有的基础上向上游环节和下游环节延伸，进行全过程财务管理，才能有效的控制建设成本。基本建设项目全过程财务管理成本控制要点如图1所示。
1、前期工作阶段
项目前期工作阶段的成本控制措施主要有以下几个方面。（1）结合学校中长期发展战略和项目建设总体规划，财务部门应根据财务状况和资金能力进行分析和测算，对项目建设总体规划提出合理化建议。通过学校未来一定期间的资金能力来控制项目建设规模和建设标准，切实做到勤俭节约、量力而行。（2）进行可行性研究时，财务部门参与可研估算的审查，充分了解项目实施所包含的内容，在满足功能和质量的前提下，合理控制投资估算总额。同时，可研获得批复后，学校应及时编制设计概算，财务部门参与审查设计概算的编制，确保设计概算与可研估算、建设内容相符，避免出现漏项和重复。（3）基本建设项目成本控制的要点是总包工程的控制，财务部门应参与总包合同栏标控制价编制审查，对单方造价、建设标准的高低提出合理化建议，将建安成本控制在估算及设计概算范围内，从源头上控制“三超”现象的出现。（4）合同签订时，财务部门对合同付款条款、违约及索赔条款进行审查，特别是对合同付款节点、付款比例、预付款的抵扣方式等方面提出合理化建议，确保实施阶段资金支付安全。
2、建设实施阶段
项目建设实施阶段的成本控制措施主要有以下几个方面。（1）财务部门在进行预算审核时，严格按照可研估算和设计概算的内容和金额进行批复，确保实施内容都在计划范围内，进而督促项目管理部门做好项目前期规划和设计，防止出现“拍脑袋”做法，避免成本失控。（2）年初基建计划应按实际需求进行编制，并向财务部门报送具体的实施内容，财务部门再根据部门整体预算进行预算批复和资金安排。在预算执行的过程中，应将实际支出与概算、预算、年度基建计划进行对比，实施动态监控。（3）财务核算即是成本核算，财务人员在进行财务核算时，严格按照经批准的实施内容进行核算，不属于本项目的费用严禁在本项目开支。工程款支付时，实行工程款支付“两支笔”会签制度，属于三重一大范围的，必须通过集体决策。（4）建立变更审批会签制度，有效控制项目变更，对于重大的变更应按照规定的程序上报后方可执行。同时，财务部门配合相关部门切实推行工程项目全过程跟踪审计制度，使出现的问题在实施过程中得到解决。（5）加强合同管理，财务人员应做好每个项目的合同台账登记，定期了解合同执行情况，在进行资金支付时，充分了解合同相关条款，严格按照合同条款进行付款。
3、竣工验收阶段
项目竣工验收阶段的成本控制措施主要有以下几个方面。（1）项目竣工验收后进行竣工结算时，财务人员重点关注审定金额是否超合同金额、结算资料是否完整，大额资金支出审批程序是否履行，只有全部确定无误后，方可进行结算款的支付。（2）工程竣工验收后应及时办理财务竣工决算，财务部门应配合审计中介机构提供相关资料，并对项目明细账再次进行核查，清理往来款项。中介机构审计完毕后，将财务竣工决算资料上报教育部进行审批，及时入账固定资产。（3）在项目实施结束后，财务部门、项目管理部门及其他有关部门应当运用合理的评价方法对项目的建设成本、工程造价、经济效益、社会效益等进行系统的分析和评价，并形成有效的信息反馈和奖惩机制，以推进高校基本建设管理水平不断提升。
四、结语
总之，只有将财务管理贯穿于工程项目从规划、立项、设计、招投标、实施至竣工决算整个过程，基本建设成本才能得到有效控制。这不仅需要财务部门改变观念，将财务管理职能向外延伸，还需要项目管理等其他部门的配合和支持，齐心协力，在保证建设项目进度、质量、安全的同时，建设成本也控制在合理范围内。
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作者：彭佳 谢鹭湘 单位：中国地质大学（武汉）财务处
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