决策管理机制创新下职业教育论文
一、湖南职业教育管理机制存在的问题分析
1.政府执政理念与执行监督滞后于现代职教体系建设发展要求。近年来，服务型政府、有效政府成为地方政府追求的建设目标，遗憾的是，从目前的运行实际状态来看，各级政府离这个目标尚有距离，抓经济必须抓职教，抓职教就是抓经济的理念尚未深入各级政府。没有好的行政生态环境，职业教育发展不会顺利[3]。针对职业教育发展，国家已经将职业教育提升到了国家战略的高度，各级政府也出台了大量的政策措施，职业教育发展的相关文件非常繁荣，职业教育规模得到了快速发展，但职业教育相关政策的执行难到位，职业院校发展仍然艰难，未达到社会期许的程度，这些问题涉及的范围复杂，除观念、制度和物质上等多方面因素外，还与政府系统权责不清、协调不力、执行监督难到位、问责难等有关。
2.管理体制不适应现代职教体系建设要求长期以来，企业与职业院校归属不同的部门管理，形成了体制分割，由此而产生了体制“围墙”，造成了校企之间的相对隔离，职业院校专业设置、教学、人才规格与企业需求不对称[3]。同时，政府和市场的关系上，职业教育管理体系则为政府单向操纵的相对封闭的一个体系，职业教育管理在如何处理政府与企业、市场关系上存在很多缺陷。
3.职能管理机构不适应现代职教发展要求改革开放至今，职业教育体系基本建立，形成了初等、中等、高等职业教育以及继续教育等多层次的教育格局，但职业教育的管理机构是典型的多头管理，教育部、人力资源与社会保障部、其他专业部委的职业教育管理处等机构共同完成庞大的职教管理工作，学历认证按照教育部门主管，技能认证多个部门管理，人力资源与社会保障部门参与职业就业标准制定与管理等，协调统一又是一道难题。
4.职教法律体系滞后于现代职教体系要求相关职业教育法律法规随着时代的变迁，已不适应现代职业教育发展的需要。同时，相关法律细则欠缺，如农村职教、特殊职教、企业职教规范等。再者，国家职业资格等制度还需要加强管理和完善。
5.职业教育财政支持政策滞后近年来，教育财政投入明显增加，但职教财政投入基数小，相对于普通教育和普通高教来说，职教的投入不足。湖南省的中职、高职多数为公办，生均经费落后经济发达地区，仅靠学费、培训收费和学校自创收入来维持办学是艰难的。投入机制不健全导致职业教育的办学经费短缺是职业教育发展难以突破的难题。
二、创新湖南职教管理机制的主要对策与建议
（一）创新职教管理机构设置，建立职教组织管理系统机制
1.构建协调统一的职教行政管理主系统《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，要加快政府职能转变，减少部门职责交叉和分散，减少对学校教育教学具体事务的干预。要改变目前职能交叉和供需脱节的矛盾，必须从横向的部门管理体制着眼，大手笔和大决策改革职业教育管理机构。如可以成立湖南省教育技术厅，或在省教育厅下设职业教育部（局），统筹全省各类职教资源，综合协调与管理职业教育的发展与改革。管理机构的调整要树立大职教观，打破部门界限和体制壁垒，理顺关系，形成一个有权威、实力和统筹协调能力的职业教育管理体系，实现各类职业教育的统一领导和统一管理。即将各类职业教育统一归口到教育技术厅或职业教育局。将目前归属教育厅的职业教育、成人教育和归属人力资源与社会保障部门的技术教育、职业培训归口至新的职业教育部门，以形成职业教育调控管理的单一核心。
2.健全职教决策参谋和督导评价辅系统一是健全职教决策参谋系统。主要包括职教研究机构、行业协会和信息机构。教育规划纲要明确提出，要成立教育咨询委员会，为教育改革和发展提供咨询论证，提高重大教育决策的科学性。因此，省级及以下人民政府要加强职教决策参谋系统的建设与管理，为职教发展决策提供理论支撑与实践指导。二是健全职教督导评价系统。职业教育监管的本质与核心是一种基于规则的管理，包括制定规则的立法机构、实施规则的执行机构,目前我国已经基本形成了中央、省、市、县四级教育督导网络,教育督导是监管的内容之一,而不是全部。教育部《关于推进中等和高等职业教育协调发展的指导意见（教职成[2011]9号）》中提出，要健全职业教育督导评估机制，以督查经费投入、办学条件达标和教学质量为主，加强督政、督学，把中高等职业教育协调发展纳入政府工作绩效考核。职业教育督导要设置独立机构，相对独立于教育行政部门，直接对政府负责。教育督导评估工作独立，经费独立，教育督导评估过程社会化，结果新闻化。同时应该建立督导信息库，有些数据也可以对外公布，对学校的教育督导评估上网，做到资源共享。对妨碍依法督导的行为进行处罚，确保督导工作有强大的法律保障。实行督学和注册督学制，严格督学任职资格，健全职业教育督导评价体系。相关职业教育法律法规的落实执行要作为地方人大执法的常规化工作。
（二）创新政府管理职能职责，建立行政与市场
相结合的管理机制政府对职业教育的管理必须综合运用法规、行政、计划、信息等手段，实施对职教的宏观调控，增强政府对职教的管理职能和效率。新的职业教育管理机构成立后，其主要职能：一是要制定职业教育的战略发展规划，职业教育相关标准，劳动市场需求与职业预警等；二是要规范行业协会，使其在职业教育管理部门的组织领导下，充分发挥其在职业教育中的作用；三是要协调政府、行业主管部门和职业教育机构之间的关系，统筹职业教育资源；四是要大力支持社会研究机构、职教研究所和其它学术、信息机构开展工作。同时，还要发挥工会和企业行业参与职业教育管理的作用[5]。对职业院校的专业、课程、教材、技能标准、评估、咨询、审议等，应该交给专业的第三方去组织实施，政府主要进行有效的监督管理[1]。放宽职业院校的办学自主权，使其灵活调整专业，实现院校间优化组合，资源高效整合。坚持地方政府一把手亲自抓、分管领导具体抓、其他领导配合抓的齐抓共管态势，将政府领导履行职业教育管理职责情况列入干部考核奖惩的制度。
（三）创新政府对职教主阵地的管理，建立职业院校体制改革机制
为适应现代职教体系建设的需要，职业院校的行政主管部门级别应上移，以强化政府对职教主阵地的规划和管理。对于地方政府而言，关于职业院校专业设置、课程教学、教师聘任、学校领导聘任等方面，应该按照法人机构对其管理，而不是政府审批。公办职业院校需要探索新的办学模式[6]，一是要切实推进去行政化改革；二是要改变当前单纯依赖政府投入的新的投资体制；三是要进一步探索办学模式改革。新的办学模式可以在政府的指导下，建立董事会制，由董事会依法行使办学权。董事会由地方政府、企业、教育专家和捐资者等多方组成。地方政府除了派员参加董事会外，还可行使对学校办学方向的监督权，并用财政杠杆引导学校健康发展。积极推动公办职业院校内部管理体制改革，按照《关于印发<关于深化高等学校人事制度改革的实施意见>的通知》（人发[2000]59号）文件精神，切实推行教职工全员聘用制和岗位管理制度，建立能够吸引人才、稳定人才、合理流动的制度。深化内部收入分配改革，将教职工收入与学校发展、所聘岗位及个人贡献挂钩，强化教师的职业归属感。与第钟波等：职业教育决策管理机制创新研究此同时，建立起学校的教授会、教代会制度，并使之在学校重大的决策中切实发挥作用。
（四）创新职业教育投入体系，建立职教资源优化整合机制
1.建立公平的教育财政政策，完善职教投资体系一是建立公平财政。政府应根据教育成本来确定普通教育与职业教育公共教育经费的分配比例，尽可能保证教育财政政策的公平。除了国家财政的支持以外，地方政府还应科学制定职业教育生均财政政策，按照职教与普教生均的比例进行财政预算，努力使各类教育层次协调发展。根据实际要求、薄弱环节优先的原则指导职教财政，更能够体现出当地政府的应变能力和执政有效性。二是完善投资体系。要建立多元投资体系，鼓励社会对职教的投入，保证职教办学格局的合理化。鼓励院校开展多种形式的校企合作,根据企业的实际共同开发课程，建立实训基地，由企业为职业院校的发展提供资金支持，确保教育教学过程符合生产过程的要求，为企业提供适用的技术人才，使职业教育的社会影响力得到最大限度的提升，促进多元化办学格局的形成。
2.规范优化整合职教资源，增强职业教育办学效益当前，湖南职业院校数量达800余所，整体规模大，但部分院校专业布点多，资源分散、内耗大，规模效应差；部分院校专业设施条件相对落后，实训设备场地不足；部分学校生源不足，资源闲置；招生秩序混乱，高价买卖生源，消耗学校大量财力物力；特别是教育资源共享意识淡薄，由于管理体制等原因，院校之间交流较少，闭门办学的情况较为普遍[7]。导致院校间硬件重复建设、降低了硬件资源的有效利用率。同时，软件资源也缺乏共享，如师资的互访教学、合作办学、专题研讨等较少或流于形式。为适应经济社会的不断发展，湖南职业教育须按照国家职业教育改革的方针，尽快优化整合职教资源，改善专业条件，提高办学水平，提升社会声誉。努力打造如共享型实习实训基地，共享型实习实训基地由政府加大投入并牵头建设，按区域设置，形式多样，可以由企业、院校承担，也可以在大学城、职教城单独建设共享型基地，真正意义上实现基地、资源共享。增强本地区职业教育办学效益。
（五）推动地方法规建设体系，建立优化职业教育运行环境机制
1.推动地方立法配套工作，构建体现现代职教体系的地方法律法规通过地方立法配套建设，健全企业参与制度，在法律层面上创设一个良好的职教运行环境，形成以《职业教育法》为基本法，以《职业教育投入法》、《职业就业法》、《职业培训法》以及《学历文凭和职业证书互通与承认条律》等职业教育法律法规、部门规章为主体的上下有序、内容全面、形式完整、协调统一的职业教育法规体系[7]。通过完善的职教法律法规实现八大功能。一是明确对职业教育投入的标准与责任，形成经费投入保障机制，确保职业教育经费的增长。二是严格执行劳动准入制度，有效提升从业人员素质和技能水平，提高劳动生产率，促进国民素质的提高。三是严格执行教师、学生在企业实习、培训期间的税收优惠及财政补贴政策。四是明确企业在职业教育中的责任，免费提供学生实习、教师进修、设备添置、课程改革等方面应承担的责任。五是提高技术工人的社会地位和经济待遇，改变当前唯学历论的就业现状，改善老百姓对工人职业的偏见，使职业教育的发展具有良好的社会文化土壤。六是明确各级政府部门、工会、社区以及民间组织在为学校与企业牵线搭桥上应尽到的义务和责任，以法律的形式硬性约束有条件的企业参与实施职业培训，提供必要的培训场所，配备足够的设施和人员，并落实校企合作培养模式。七是实行包括国家公务员考试在内的各种招聘考试对学历要求实行双轨制。八是明确各类学历文凭与各级职业证书间的对口互通与承认办法，建立职业院校学生继续深造学习通道，为职业工人创造继续深造机会，改善传统观念中对技术工人职业和对职业教育的鄙薄。增强职业教育法律法规的可操作性和实用性。
2.建立校企合作的法律保障机制目前，校企合作、顶岗实习缺乏强有力的法律保障，要谋求职业教育校企合作的新突破，首先要为企业参与工学结合、校企合作营造政策环境，制定企业参与职业教育的政策。通过完善税费优惠等政策，强化企业吸收学生顶岗实习制度,全面落实顶岗实习教学环节,才能切实有效推进工学结合的人才培养模式,确保职业院校人才培养质量，强化企业的职业培训，明确和规范企业半工半读等方面的责任。
3.优化企业用工环境，服务企业持续发展建立适应湖南产业发展的人力资源供给体系，实现产业发展与劳动力供给的有效衔接和相互促进，是一项打造核心增长极的支撑工程[10]，也是造就湖南高素质百万产业员工大军的战略工程。企业的发展需要社会的支持、关心，更需要政府部门的真抓实干。人力资源与社会保障部门应加大执法力度，强化企业执行《劳动合同法》，完善规范用工制度，应公平、公正维护企业和员工的合法权益，以吸引职业院校毕业生，确保企业持续健康发展。
（六）提高利益相关者的参与热情，建立并完善社会商讨对话机制
从利益相关者的视角来看，职业教育制度的变革与创新必须充分考虑各利益相关者的不同利益诉求，以协调利益相关者之间的利益关系，最终实现利益共赢。为此，政府应坚持科学发展的态度，积极构建利益对话机制，明确职业院校利益主体的多元教学质量观，建立合作博弈机制，完善利益协调机制,实现职业院校教学质量管理的多元利益主体参与机制。充分显现职业教育行政公平价值，实现公共利益目标。利益相关者参与机制主要以连线、搭桥、商讨、对话、座谈等方式定期开展，为政府决策、校企交流、沟通创造条件。形成职业院校专业动态调整机制和常态化商讨对话机制，达到及时掌握企业对员工技能的要求及对人才需求的信息，做到专业设置与企业需求相适应、技能训练与岗位要求相适应、培养目标与用人标准相适应。
（七）创新职业院校就业指导，建立健全学生创业教育机制
职业院校开展创业教育，是引导学生转变就业观念，深化教学改革、提高人才培养质量、促进大中专学生全面发展的重要途径，是落实以创业带动就业、促进职业院校毕业生充分就业的重要措施。
1.政府重视政策支持，建立完善的创业导向服务系统创业教育是有特定目的的系统工程，需要政府、社会、企业等各方面的支持[13]。创业教育发展较早的国家，均通过立法动员全国力量加强就业创业，如美国的创业教育已纳入到国民教育体系中，内容涵盖了从初中、高中、大学本科直到研究生的教育。借鉴发达国家成功的做法，政府应制定《大中专学生就业与创业教育法》等地方法规，同时配套制定和完善各种优惠政策，如金融贷款、注册登记和税费减免等。政府相关部门要为创业者提供人财物等各方面的支持。各级政府应设立学生创业风险基金或创业奖励基金，成立创业促进会、联谊会等组织，在资金和咨询辅导上为学生提供帮助，通过政府扶持和企业、社会参与构建产学研一体化的创业服务体系，推动创业环境建设，为职业院校创业教育提供制度保障。
2.完善创业课程体系，创新创业教育教学与组织模式[14]职业院校要把创业教育教学纳入学校改革发展规划，纳入专业人才培养体系，纳入教学质量评估指标中，将创业教育融入专业课程体系，形成创业教育上、下延伸、贯通的教学内容体系。课程形式主要以课堂教学为主渠道，以社团活动、社会实践为途径，充分利用现代网络信息技术，创新教育教学方法，做到创业课程与创业活动相结合，创业内容与专业相结合，创业组织与企业公司相结合，把创业教育作为社团活动的主要内容，根据创业教育的培养目标、要求，专门设计社团活动，开展如创业设计竞赛、创业沙龙、模拟企业管理等活动。
作者：钟波 李景军 邱丽芳 邓自佑 陈映波
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