农业信贷担保费率补助制度健全及完善
摘要：农业信贷担保制度是强化对“三农”正向激励的一项重要制度，国家从宏观层面规定了农业信贷担保费率标准，体现了国家对农业信贷体系建设的支持。当前农业信贷担保费率补助制度的内容尚不够丰富和细致，且各地的实际需求存在较大差异，为此，需结合制度运行情况和影响因素，进一步完善农业信贷担保费率补助制度。
关键词：农业信贷担保；担保费率补助制度；长效机制；利益相关者
2020年中央一号文件提出加强对“三农”的信贷支持，如通过货币、财税、监管等方式实施对农业信贷的正向激励。为加大对“三农”的信贷支持，降低融资成本，政策性农业融资担保机构要降低担保费率，其中，农业种植类担保费率降至1%以下。在特殊时期，我国出台了多项支持性政策，力争补齐“三农”短板，同时也为实现经济社会发展目标提供了有力支撑。
一、我国农业信贷担保运行模式与运行环境
随着我国农业改革不断深入，在推进适度规模经营过程中必须满足农业生产主体的贷款需求，但从当前我国农村金融供给情况看，农业生产主体还难以从正规金融机构获得足够的资金支持，农业领域的“融资难、融资贵”问题始终难以有效解决。为此中央对传统的财政补助方式进行了调整，力求进一步提升财政资金支农的针对性和专业性，农业信贷担保体系应运而生。农业信贷担保体系兼具财政属性和金融属性，通过这一体系的构建有效缓解了农业生产主体的融资问题。2017年，国家逐渐将农业信用担保体系向全国推广，在推广过程中各地结合本地实际情况对农业担保费率补助制度进行补充和调整［1］。
（一）农业信贷担保运行模式在农业领域，我国农村金融机构主要服务对象是农户和中小企业，但由于农户和中小企业都缺少有效的抵押物，因此农村金融机构希望有专业的担保机构介入，为农户和中小企业贷款提供担保。为了有效解决农业“融资难、融资贵”的问题，部分地区在政府的倡导下成立了农村融资担保机构，担保机构与融资机构签订保证合同，如果农户和中小企业者在获得贷款之后无法按照合同约定偿还本息，这时农村担保机构需要承担金融机构的财务损失。通常情况下，农业信贷领域的担保机构多属于政策性担保机构，一般由政府主导或出资组建，农村政策性担保机构不以营利为目的，主要是为了促进农村产业结构调整，推动农业现代化发展，解决农业领域的融资问题。农村政策性担保机构作为政府的重要融资工具，在农业领域发挥着其特殊的作用，农村政策性担保机构实质上是政府作为变相的担保人，在具体工作运作中，政府参与度较大。随着农村金融产业的不断发展，成立了农村商业信用担保机构这些担保机构，这些担保机构只是在政府的金融机构进行了备案，在具体运作过程中比较独立，受政府的干预较少。为有效落实农业信贷担保政策，我国建立了农村互助担保机构，并以该机构为载体，为“三农”提供资金担保服务。但其担保范围有限，只限于组织内部的成员相互担保，这三种类型的担保机构是我国农村信贷担保体系的主要组成部分，也是我国农村信贷担保的运行主体。
（二）农村信贷担保运行环境我国农业正处于向现代化转型的关键阶段，在农业现代化建设过程中农产品的商业属性更加凸显，因此从农业发展角度出发，为农业提供更好的金融服务应是农村金融机构践行服务理念的应有之义。随着我国农业规模化经营的不断推进，国家针对农村信贷担保提出了具体要求，并从农业发展的自身规律角度出发，要求各地要出台切实可行的措施，为农村信贷担保运行提供良好的外部环境。从农户和中小企业看，这些主体在农业现代化进程中有强烈的金融需求，农户作为最基本的生产单元，在农业现代化进程中既有生产性需求，也有消费性需求，但当前农户很难从农村正规金融机构获得消费性贷款。农户如果在急需资金的情况下，需要通过民间借贷来解决自身的资金需求。但民间借贷亟待规范，且对于一些用于生产用途的资金需求来说，民间借贷具有很多弊端。为了满足农户和中小企业的融资需求，必须在农村地区构建完善的担保体系，一方面，政府要加大财政投入组建政策性担保机构，帮助农户和中小企业对接农村金融机构。另一方面，政府要合理把握支持力度，支持商业性和农村互助担保机构发展，构建合作机制，减少信贷资源浪费。总体来看，当前农村信贷担保运行环境尚需进一步优化，而要实现这一目标，需要政府与农村金融机构的共同努力。
二、农业信贷担保费率补助制度的现状
构建和完善农业信贷担保费率补助制度，能够为农业信贷机构具体工作落实提供相应的制度保障，不断扩大农业信贷担保机构的担保范围，同时也能够降低农户和中小企业的融资成本。当前在国家农业信贷担保体系下，各地也从本地农业发展实际出发，出台了农业信贷担保费率补助制度，并对农业信贷担保费率补助制度的条件和标准进行了约定。以安徽省为例，为了更好地支持农村信贷担保体系建设，安徽省财政部专门为农村信贷担保体系制定了担保费补助机制，给予担保机构和金融机构一定的担保费补贴，其具体补贴标准由担保促进中心来执行，对于金融机构给予贷款执行基准利率的0.5%补助，对于担保机构给予相应0.5%的补助［2］。现有的农业信贷担保费率补助制度主要存在如下方面的问题：
（一）缺乏资金长效投入机制对于农业信贷担保机构而言，如果政府不给予一定的风险补偿，农村信贷担保机构在发展过程中就会面临诸多不可控因素。即使是农村政策性担保机构，如果财政部门不给予其相应的可持续性的财政支持，农村政策性担保机构也难以为继，因此必须从农村信贷担保机构未来发展角度出发，给予一定的担保费率补助。但当前很多地区没有建立完善的农业信贷担保费率补助机制，对于农村信贷担保机构财政支持力度相对较小。以安徽省农业信贷担保公司为例，在成立之初，安徽省财政部门就给予其7个亿的资金投入，但其中5亿资金被用作风险分担基金，只有2亿资金用于考核奖励、利息补贴和保费补贴，其中真正用于保费补贴的资金十分有限。加之，随着农业信贷担保业务的不断扩展，担保资金需求的规模越来越大，因此仅靠财政部门难以满足担保资金的缺口，相应的农业信贷担保费率补助资金规模也越来越小，不利于农业信贷担保机构的可持续发展。
（二）缺乏农业信贷后续监督科学合理的监督制度是农业信贷担保费率补助制度的重要组成部分，同时有效的监督也有利于担保机构未来可持续发展。但很多地区只注重担保资金的使用，不注重农业信贷的后续监管［3］。以安徽省农业信贷担保公司为例，为了更好地监督融资担保机构，要求担保机构要及时上报农业担保业务台账，并根据农业担保业务台账上报情况作为担保补助的依据，但这种做法是否合理还值得商榷。同时农业信贷担保公司由于缺少相应的后续监督机制，对于资金的实际用途缺乏科学监督，对于信贷可能产生的风险整体把控不足，影响了信贷担保政策的落实。
（三）利益相关者之间未建立有效联结机制农业信贷担保费率补助制度的推行，需要政府、金融机构、担保机构的共同参与。但在农业信贷担保费率补助制度落实过程中，由于制度的相关内容涉及了政府、银行和担保机构的利益，在风险分担费用方面，不同主体之间存在一定的利益冲突，虽然担保公司承担部分信贷风险，但并不能从银行获得风险分担费用。加之担保公司也没有与企业和农户签订相应的合同，因此银行又难以将风险分担费用转嫁给农户和企业。在不良贷款核销问题上，由于农户和中小企业数量过多，银行和农业信贷担保机构难以对风险进行全面把控，容易出现不良贷款，因此在核销上就增加了相应的难度。虽然政府积极通过信贷担保风险补助给予担保机构和银行一定的补助资金，但三者之间由于利益冲突明显，因此，需要完善农业信贷担保费率补助制度，更好地推动三者间的合作。
三、农业信贷担保费率补助制度的影响因素
农业信贷担保费率补助制度主体是各级地方政府、金融机构和担保机构，其中地方政府是最重要的主体。制度在制定过程中主要受到主客观两方面因素影响，从主观层面看，地方政府为了落实中央关于农业信贷担保费率补助的相关要求，必须制定本地区的农业信贷担保费率补助制度，地方政府为了更好地推动本地区的农业农村发展，也不得不重视农村现在担保费率补助制度。从客观层面看，农村信贷担保费率补助制度的制定受到国家顶层设计以及本地区政府的财政能力和财政手段等客观因素影响。
（一）农村信贷担保发展中各级政府间的财力水平竞争农村信贷担保费率补助制度核心的内容是补助标准和补助措施。一是农村信贷担保费率补助标准受到本地区政府财政水平的影响，在制定补助标准时需要考虑各级政府财政水平，并对所需的资金量进行准确测算，在此基础之上明确财政承受能力与所需资金之间的平衡关系，只有达到二者平衡，才能使补偿标准与政府财政水平相适应，并结合中央的相关补偿标准，对本地区的补偿标准进行调整。二是本地区政府的财政水平也会影响补偿效果，如果本地财政资金充足，在完善的制度体系下，能够确保农村信贷担保费率补助的及时划拨。但如果本地政府的财力有限，即使完善了相应的制度，地方政府也会权衡各项支出，这也会影响农村信贷担保方面的资金安排。
（二）第三方介入改变了原有的博弈格局当前各地在积极完善农业信贷担保费率补助制度，在制度制定过程中也得到了人大代表和政协委员的关注，他们的积极介入加大了本地政府的政治压力，迫使本地政府打消推诿政策，原有的博弈格局也会发生改变。国家一直非常重视地方政府对于农业信贷担保费率补助制度的完善情况，这无形之中也是一种政治压力，同时为了更好地推动此项工作，通过会划拨一些专项补助资金，支持地方政府进行农业信贷担保费率补助制度。但也有一些地方政府对于农业信贷担保费率补助制度的建设重视不足，相应的财政支持力度支持不足，农业信贷担保费率补助制度进展缓慢。
四、健全农业信贷担保费率补助制度的措施
农业信贷担保费率补助制度是构建和完善农业现代担保体系的重要手段，补助制度的完善有助于解决农户和中小企业“融资难、融资贵”问题，同时也能够更好地激发农业信贷担保机构和农村金融机构参与农业信贷担保的积极性。具体应从以下几方面入手：
（一）积极落实国家相关政策为了引导金融资本向农业领域倾斜，有效解决农业生产主体和中小企业在农业生产过程中的融资难、融资贵问题，国家出台了一系列专门的政策措施，为地方政府提供指导。地方政府结合本地实际，严格落实国家政策，统筹安排财政补助资金。各省在中央政策框架指导下，应从本地农业生产发展的实际需求出发，将农业信贷担保业务的余额、单笔担保的额度等相关数据作为测算因素，制定详细的农业信贷担保费率补助标准［4］。文件中还明确指出，各省农业信贷担保公司要在符合“双控”标准基础上，结合市场化运作成本费用来确定本地区的担保费率补助，具体标准参考如下：粮食适度规模经营主体和扶贫项目主体的担保费率补助不超过2%，其他主体不超过1.5%。各省应该按照国家出台的农业信贷担保工作通知的具体要求，结合本地实际情况制定切实可行的制度内容，制定详细的补助政策和补助标准，同时在具体运作过程中要能够针对出现的新问题、新情况进行调整。
（二）明确补助制度的具体内容首先，农业信贷担保费率补助资金主要来源于中央财政的安排专项资金，省级政府根据农业信贷担保补助的具体要求安排的相关财政支农资金，农业担保公司在运作过程中收缴的违规补助资金以及补助资金和利息收入等。补助资金规模在参考国家出台的具体要求基础之上，省级财政厅根据本省担保公司每年的担保体系建设具体情况统筹安排，补助资金主要用于担保公司及其相关机构开展的担保费用补助。在具体运行过程中，要坚持科学管理和财政监督的原则，由省级农业担保公司设立专门的共管账户，与财政部门对资金使用情况进行共同的监管和核算，确保资金的使用安全高效。其次，明确综合担保费率。按照国家相关规定财政补助后的综合担保费率不得超过3%，如在具体运作过程中开展了市场对接、技术服务和财务咨询等相关增值服务，综合担保费率将面临上涨。此外，还要进一步明确增值服务费、担保费率和贷款利率等各项指标，将综合贷款成本控制在8%左右。按照国家的具体政策指导，各省农业担保公司可参考国家的综合担保利率，对上述担保费率进行调整。
（三）完善监督管理机制首先，健全担保业务统计报告制度。省级农业担保公司要按照季度和年度为时间节点向省级财政厅报送担保业务具体工作开展情况，如果担保公司当年代偿率超过一定范围，则财政厅需要根据具体情况下达预警通知，省级农业担保公司要把握主动性，积极做好风险防控和预警工作。当年代偿率超过红色警戒线时，财政厅有权责成农业担保公司暂停新增的担保业务，并按照相关决定进行业务整改。其次，加大对补助资金申请和使用的有效监督。省财政厅有权对农业担保公司的补助资金的申请和使用情况进行监管，并与审计部门进行合作对农业担保公司的补助资金使用情况开展专项审计检查，对于发现的问题要及时上报，并严肃处理。农业担保公司对各机构申请的资金也要进行严格审核和监管，对于弄虚作假骗取补助资金的主体，要按照国家的相关法律规定追究相关单位和人员的责任，通过有效监督和管理确保信贷担保补助资金能够得到高效利用。总之，随着我国农业现代化建设的不断推进，农业领域对于金融需求越来越大，因此必须完善农业信贷担保费率补助制度。在制度建设过程中，一方面，加强国家的宏观政策指导，各地根据实际情况落实农业信贷担保费率补助的相关配套措施。另一方面，各地要从本地农业需求出发，对农业信用担保费率制度的具体内容进行调整，实现担保机构与农村金融机构的有效对接，更好地为农户和中小微企业提供金融支持。
参考文献
［1］四川省农业农村厅.四川专属信贷担保新产品助推“10+3”农业产业发展［J］.四川农业科技，2019（1）：31-31.
［2］吴成浩.河南省培育新型农业经营主体的金融政策研究［J］.金融理论与实践，2019（8）：100-105.
［3］许黎莉，般丽丽，陈东平.农业信贷担保机构介入产业链外部融资的路径探索［J］.江苏农业学报，2019（4）.
［4］李宰成.动产担保制度提升信贷可获得性［J］.中国金融，2019（7）：12-14.
作者：何姝 单位：河北大学经济学院
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