地利共享、分配正义与政府责任：一个分析框架　

土地红利是一个国家走向城市化与现代化过程中，土地这一基础性资源由于区位稀缺性和不可替代性获得快速升值所创造的社会财富，它与人口红利一起被视为发展中国家尤其是发展中大国的特殊红利形式。①土地红利及其分配在当代中国分配正义的探索中具有特殊的地位与意义，是中国现实的分配正义课题。当前国内关于分配正义研究常见的“原理取向”的进路，特别是对国外分配正义各理论流派的深耕与梳理，尽管能较好地开掘域外的思想资源，但并不足以获得在当代中国的现场感与指导性。中国现代化进程中衍生的土地红利分配这一焦点性、枢纽性问题，亟需植根国情的“问题取向”的分析与梳理，从而形成当代中国分配正义的实践理性。

地权及其基础上的地租分配是政治社会的一项基本制度设计，历来是不同民族各类社会革命与斗争的焦点，也是理解近现代不同国家和地区迈向城市化、现代化的一把钥匙。因此，对地权与地租合法性与正当性的追问成了近现代以来政治学争论的问题域。这种争论直至当下的中国，人们对于我国改革深度推进和现代化快速发展带来的巨大级差地租的性质与归属问题仍莫衷一是。②

地权并非一种简单的财产权，它关涉人的基本生存资源的占用与平衡，有着一般财产或资本意义之外的蕴含；而在地权逻辑之上的土地增值与分配，也不是一种单纯的社会财富的分配，它本质上是制度变迁中不同人群发展权利与机会的分配，深刻反映不同社会成员之间的成本担负、权益获得与自由实现程度，折射出一个社会发展的公平性与正义性。基于此，一百多年前孙中山先生曾提出“平均地权”的口号，主张“地利共享”的土地收益分配原则，认为土地价值之所以能够增加的理由是由于众人的功劳、众人的力量；地主对于地价涨跌是没有功劳的。“地价是由什么方法才能够增涨呢？是由于众人改良那块土地，争用那块土地，地价才是增涨。”③“所以由这种改良和进步之后所涨高的地价，应该归之大众，不应该归之私人所有。”④美国人亨利·乔治在《进步与贫困》中指出：地租“不是由土地自动产生的”，“它代表全社会创造的价值……由全社会创造的地租必须属于全社会。”⑤土地价值“它表示垄断的交换价值。它在任何情况下都不是占有土地者个人创造的；而是由社会发展创造的。因此社会可以把它全部拿过来，而无论如何不会降低改良土地的刺激，或对财富生产有丝毫的影响”⑥。洛克认为，土地的公共利益体现了土地自然资源的原初属性和人的自然权利的平等性。“土地上所有自然生产的果实和它所养活的兽类，既是自然发展地生产的，就都归人类所共有，而没有人对于这种处在自然状态中的东西原来就具有排斥其余人类的私人所有权。”⑦

回归我国土地红利当代生成根源的现实考察，城镇化、现代化快速发展中的土地红利产生的特殊性正是在土地不可移动的自然属性基础上，收益了我国国民经济整体发展的“经济红利”和我国特殊土地政策的“政策红利”。就前者而言，所有土地的升值(尤其是城市周边的土地升值)，都是国民经济整体发展推动的工商业规模进一步扩大和城市建设用地进一步扩张，带来的土地这一区位稀缺资源的价值上升的结果。易言之，中国现代化中的土地升值是经济发展和城市扩张的需要在特定位置土地上形成了经济积累，是经济建设成果在特定区域土地上的显化和附着，其根源不外是国民经济发展的剩余与积聚。从后者来看，由于我国的特殊国情，我国历来实行十分严格的土地用途管制政策，城市建设用地执行偏紧的指标管理，以持守农用耕地的红线和提升城市建设的合理密度。严格限量的指标控制与土地政策，加剧了土地资源相较于城市快速发展而言的稀缺与珍贵，进一步激发特殊区域土地价值的提升，构成了土地快速增值的“政策红利”。可见，不论是经济成果附着抑或是政策创益，土地“这种增值都与农民的劳动无关，也与资本的投入无关，而只与国家经济发展政策和经济发展成果有关”⑧。

土地红利建基于土地的区位特征与个性要素，但其本质从根本上说是国民经济发展的整体收益，是全民族所有人共同创造的价值，具有宏观性、整体性、民族性和共创性。土地红利当代生成的根源及其本质属性，预制了“地利共享”作为当代中国土地红利分配原则与方式的合法性根据与价值合理性基础。不仅如此，鉴照于马克思主义关于生产方式矛盾运动的理论逻辑，建基于我国现实层面的公有制为主体的生产关系，地利共享显然也是与当代中国实施的公有土地制度(具体表现为土地全民所有和土地集体所有)相匹配的分配方案，反映了马克思主义社会历史观与分配正义观；它还与消灭剥削、消除两极分化、最终实现共同富裕的社会主义本质属性相适应，为消灭土地剥削及土地食利阶层创造了条件，体现了社会主义生产关系的本质要求，是一种“善”的制度设计，充满着与社会发展基本趋势相适应的历史正义性。⑨

然而，当代中国土地及其增值分配在理论逻辑上的“应然”与客观现实上的“实然”之间有着较大的反差，正是这种反差使土地红利分配成为了当代中国分配正义的现实焦点问题。土地增值及分配深刻撬动着当代中国社会利益关系与结构的转型，推动了传统社会公平与分配正义格局的裂变，促使了人的社会交互关系的位移，成为当下汇聚了各种声音、诉求、焦虑、纠纷乃至抗争的“出场的问题”和“在场的矛盾”。

首先，土地资源开发利用上“资本逻辑”的勃兴，客观上造成了当代中国分配结果的实质正义不足。在土地市场化的基本逻辑下，“房地产造富”已成为我国改革开放和城镇化深度推进中触动众人神经的财富积聚方式，造就了依赖房地产经营和土地食利路径而成就的富豪群体。在法国人托马斯·皮凯蒂看来，“如果资本收益率仍在较长一段时间内显著高于经济增长率，那么财富分配差异化的风险就变得非常高。”⑩当代中国土地资本收益及与之紧密关联的财富增值分配恰具有类似的风险性。土地基础资源上资本逻辑及其谋划，造成社会资源与财富在直接性分配结果上的反差，客观上引致了中国社会弱势群体的扩大、新权贵的生成以及贫富人群之间的斥离与对立。基于土地红利属于国民经济整体收益的基本性质，我们在看到土地市场化在社会财富创造、资本的显化与活化、经济发展的牵引拉动、公共财政积累上的积极效应的同时，应该高度警惕当下基础性资源上资本纵横捭阖所引发的地租享有反差巨大、资源占用不均等分配结果的正义缺失问题，土地红利分配的实质正义不足一定程度影响了当代中国社会的整体和谐与稳定。

其次，土地增值收益分配尚未形成完善的法治化、规范化的制度体系，使土地红利分配尚缺乏程序合理、权责统一的程序正义支撑。从理论上说，人类社会分配正义的实现都离不开社会制度的合理设计，这其中体现了程序正义的具体要求及其对实质正义的影响与制约。近年来，我国征地拆迁和土地增值收益分配成为了群体性事件和社会矛盾冲突多发、频发的领域，其深层次的根源在于，围绕土地及地租分配而衍生出的多元复杂的利益诉求与冲突，未能完全转换为公平正义的程序与制度问题加以解决。尽管我国较早出台了《土地管理法》等法规，并对征地补偿的对象、构成、额度等作出了明确规定，但对于现代化发展中的基础资源配置方式、土地发展权利享有、未来收益分配机会等深层次问题，在程序设计上尚有相当的盲区；对国家土地所有权“所应得”、农民土地承包权“所应得”和未被征地农民发展权“所应得”的勘定，存留明显的制度性空白。各利益主体对土地利益(尤其是其发展利益)的争夺乱象丛生：有征地博弈中利益受损而备受舆论同情的“弱势农民”的情形；有“拆二代”“征二代”因留地安置或房产补偿而富甲一方的情形；有“钉子户”无节制利益申索，补偿越多，胃口越大，越倾向制造事端的情形。最近10年，我国的征地补偿费用一直在提高，有些地方甚至已突破法律规定的上线，但因地而生的冲突不但没有减少，反而不断增多、越发激烈。(11)随着当代中国社会经济发展的不断加速，基于土地权益之上的各利益主体“所应得”的制度有效性建构，亟待加以规范与完善。

第三，在土地资本化与红利实现过程中，政府多重角色交织容易造成政府职能和行政边界的模糊，一定程度影响了政府在推进矫正正义与补偿正义上的权威性与公信力。在当前我国，政府(主要是地方政府)集中了土地市场化推动者、交易规则制定者、土地红利接收者、各类纠纷仲裁者等多重角色。(12)多角色交织和行政权力集中，虽能使土地利用效率大为提高，并确保土地收益更多集中在政府手中，为其转化为全民共享的公共福利提供良好条件，但同时也容易造成政府行政边界的模糊，加大了权力寻租的风险。政府一方面要担负土地市场化规划者与推动者角色，利用市场机制显化、活化土地价值，并以此为动力推动经济发展；另一方面又要维护好基础性资源配置的公平正义，“坚持房子是用来住的，不是用来炒的定位”，(13)遏制资本不受控制地膨胀，规避基础性资源分配不公而畸长深层次社会问题。政府一方面要作为土地红利接收者，通过“土地财政”收益红利，并在此基础上夯实基础设施与社会事业，另一方面又要实现土地红利“颗粒归仓”，构建从“国有”到“全民共享”的利益转化机制，使全民所有的土地红利真正惠及全民。在前后矛盾关系的比对上，前者更多表现为政府发展经济的职能，后者则是政府维护公平正义的职能。就目前而言，我国的地方政府在前者的角色担当上更加积极能动，而后者的纠正不公和矫正正义的职能则容易被遮蔽起来。加之近年来各类土地腐败多发、频发，以及地方政府与民争利现象的客观存在，均一定程度影响了政府在基础性资源公平配置上的权威性和公信力。

建基于分配正义的整体性分析框架，我们不仅可以逻辑自洽地推导出地利共享作为土地红利分配正义原则的合法性和正义性，而且可以演绎出地利共享原则在当代中国的现实生产关系下的价值蕴含与基本逻辑。具体言之，地利共享是公共利益与个体利益兼顾的共享，普遍受益与必要差别相统一的共享，补偿与发展相促进的共享。在中国经济社会发展与制度变迁中，我们必须面对并有效解决不同成员对于基础性资源的占有公平问题，不同成员的发展权利与发展机会平等问题，不同成员在制度变迁中成本分担与权利平衡问题。

与个体利益具有具体的对象性归属不同，社会公共利益某种意义上是一种抽象的利益存在，但这种利益形态对于社会共同体的和谐与发展又有着至关重要的作用，它是一个社会构筑良序、友好的生活环境并形成集体意向和社会理性的基础，也是共同体中的每一个成员获得安全、稳定、有尊严的自由生活的前提。“如果没有对社会公共利益最基本的共识，我们很难想象人类何以能通过交往与合作的方式结成社会共同体。任何个体都无法孤立地存在，人们也正是在普遍而广泛的社会交往与合作过程中共同创造了经济社会发展的成果，而共享这些成果又为社会成员进一步创造经济社会发展提供了动力和条件。”(14)

土地红利作为国民经济发展的整体收益和全民族共同创造的财富，其本质首先是一种公共利益形态，在土地红利分配中维护好和实现好公共利益是地利共享正义的第一要义与根本要求。我国现行的土地制度消灭了土地私有制和土地剥削阶级，正是凭借这一制度，我国才可以防止土地食利集团的形成，破除少数人对土地的极端化的个人利益诉求对大多数人的利益和社会发展的凌驾与掣肘，确保基础性资源的增值收益主要掌握在国家手中，并以此为基础完善基础设施、社会保障和其他社会事业，推动公共利益向公共福利的转化。这也是改革开放40年来中国可以获得持续经济增长和创造世界经济奇迹的一个重要原因，是中国崛起的“制度红利”。(15)看不到我国的土地制度红利及其产生的公共利益之于国家建设、社会进步与个体自由的重要性，而片面强调少数个体对于土地权益与利益的申索，有违土地红利的本质属性。

当然，强调地利共享原则中的社会公共利益的优先性，绝不是要否定或忽视社会成员个体尤其是被征地农民的合法权益和利益，国家的所有权、被征地农民的承包权、没有征地机会农民的发展权对应的“所应得”被恰当定位后，包括个体利益在内的各利益主体的利益均应受到充分尊重与满足。面对当前错综复杂的土地利益诉求，要实现公共利益与个体利益兼顾的地利共享正义，除了需要对被征地农民的权益与利益进行合理合法、公平正义的定性与定量外，还需要对公共利益的实现形式及其向公共福利的转化机制与路径予以重点关注，一方面要遏制土地资本逻辑的放纵，防控土地食利群体的隐形掠夺，阻止“房地产造富”的极端化发展以及“拆二代”“征二代”对公共利益的侵害；另一方面要着力解决社会公共利益范畴内最核心、最急迫、最现实的问题，使每一个体能真正共享改革发展成果及其土地红利附着。

正义即应得(justice as desert)。(16)尽管不同学者对“应得”的理解立场各异，但“当对资源分配的正义性进行评估时，大众的思想看上去赋予应得以很大的重要性。”(17)因为“应得”不仅关乎每个社会成员可从社会中获得的资源与利益，而且关乎每个人平等享有的权利与自由。不论哪个年代，公正的精髓始终是“给每个人所应得”，而现代社会发展的成果对于绝大多数社会成员而言，应该具有了共享的性质，这就要求消除各种不平等因素和风险性因素，使社会成员普遍地、不间断地得到经济社会发展所带来的收益。(18)正如恩格斯所指出的：应当“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需要的状况”，使“所有人共同享受大家创造出来的福利”。(19)

土地红利属于国民经济整体发展的“共创”性质，这决定了它的“共享”属性。事实上，社会成员普遍受益于土地红利及其内含的经济社会发展的共同成果，不仅是我国现行土地制度的基本要求，也是规范资本逻辑、修正“丛林法则”、实现基础资源公平配置的必然结果，还是我国改革进一步深化和经济社会持续发展获得更广泛、更充分的社会认同的重要前提。在基础资源配置上，只有消灭土地剥削和土地食利阶层，同时有效修正“丛林法则”，才能消除社会风险和保证社会安全；只有大面积并持续增进社会成员的切身利益，才能最大限度消弭人群隔阂与矛盾，凝聚形成社会大众对深化改革的共识。当然，普遍受益并不是说每一个社会成员都要从土地增值收益中分得个体对应的那份利益，更不是要把公共利益做简单机械的分子化切割，而是要以将土地收益有效转化为社会福利的形式让社会大众普遍获益。

地利共享又是有优先次序、合理差别的共享，这是基于制度变迁中成本与代价承担上的不同而产生的补偿正义要求。在经济发展的要素贡献上，被征地农民在土地使用权与经营权上作出了牺牲，相较于其他群体，他们为改革发展与经济社会进步分担了更多的成本与代价，显然他们在成果共享中就不应以平均主义的方式被对待，而是应处于共享的优先位置，形成必要的、合理的差别以实现正义补偿。“如果一部分人承担了制度变迁的大部分代价，却没有相应地享受到制度变迁带来的好处，相反，这种制度变迁所带来的好处主要由另一部分人享用，那么，至少在制度变迁这个具体问题上存在着严重的权利一义务关系不对称。”(20)普遍受益与必要差别相统一的地利共享，要着眼于维护最广大人民的根本利益与实现社会基本的公平正义的有机统一，在土地权益与利益分配上，对当前处于土地利益弱势地位的部分被征地农民的“所应得”的申诉，以及对处于土地利益强势地位的资本方、“拆二代”的个人“所得溢载”，(21)均应予以高度关注并加以有效调节和规范。一要遏制资本对公共资源的掠夺，二要防范少数个体对公共利益的侵害，三要避免“对贡献大者的不正义”。

基于成本—收益平衡、权益—义务对称和补偿正义的要求，地利共享首先要实现补偿型共享。从微观层面看，补偿型共享要着眼于对经济社会发展中代价付出大者、成本贡献多者的必要补偿。具体到被征地农民补偿问题上，除了要注意到被征地农民的现实经济处境与物质利益的必要补偿，还要考虑其经济社会发展中的发展机会、发展利益、谋生方式变革、社会关系转型、社会风险与心理压力增大等方面的合理补偿，后者是容易被忽略的机会平等的内容。从宏观层面看，补偿型共享还要注重对整个制度变迁中“最少受惠者”和弱势群体的补偿，他们在制度变迁中往往承担了更多的成本，但在收益、权利与机会获得上通常处于弱势，因此他们在收益分配上获得合理倾斜，使其能更好共享改革发展成果，不仅是制度变迁合法性与正义性的要求，也是维持社会安全稳定和确保制度变迁不偏离正轨并得以持续深化的必要条件。

地利共享作为分配正义的原则与理念，并不能拘泥于基础资源增值的“分配”，而是应更加注重社会财富的持续“创造”。马克思恩格斯在论及分配正义时，总是把充分发展的社会化生产及其财富创造作为实现正义的基本途径，认为社会应当“把生产发展到能够满足所有人的需要的规模”，(22)“通过社会化生产，不仅可能保证一切社会成员有富足的和一天比一天充裕的物质生活，而且还可能保证他们的体力和智力获得充分的自由的发展和运用”。(23)分配正义从根本上说是建立在发达的生产力和经济条件之上的，一个社会只有具备了不断增长的社会财富的经济资源，才能最终为有效实现分配正义提供必备的条件与基础。如果仅仅强调资源与利益的“共享”，而不是为了达到更高效的“共创”目的，就会产生非劳动、非创造意识和急功近利的分配观，甚至形成社会寄生群体，从而违背“共享”的初衷。地利共享的正义性，并不仅仅在于它要解决基础资源及其财富增值在不同社会成员中的合理分配与正义补偿，而且还体现在它要致力于实现社会更和谐、更高效的发展目标，并在社会发展进步的过程中去解决社会成员的现实的土地资源权益与利益平衡问题。“共享”以“共创”为基础，“共享”又是为了更和谐高效的“共创”，没有社会经济的整体发展和财富创造，就没有土地红利及其分配正义。

作为国家“公器”职能的具体化与实现方式，政府扮演着市场体系矫正者和“丛林法则”修正者的天然角色，它“通过税收与公共产品的供给，使每个人的权利与义务在国家中得到现实统一”(24)。易言之，国家和政府是“社会应得”的提供者和保障者。(25)当前，我国土地权益及其红利分配深刻撬动着社会利益关系与结构的转型，是我国现实分配关系的焦点性、枢纽性问题。规范资本逻辑，修正“丛林法则”，优化分配秩序，致力于实现土地红利分配的结果正义、程序正义和补偿正义，形成全民共享经济社会发展成果的制度体系，是共享发展的应有之义，也是各级政府义不容辞的责任。

土地公有制是我国宪法和土地管理法明确规定的制度性前提，也是实现土地红利正义分配的各项微观的制度与程序设计的基础。我国现行土地制度基础上的土地红利总体上是以国家掌握的公共利益的形式来实现的，土地收益的公共利益化不但根本上消灭了附着在土地私有基础上的土地剥削和土地寄生阶层，而且为土地的高效利用和经济社会的持续发展创造了良好基础。(26)“正是现行的土地制度，才使中国可以防止土地食利集团形成，并将农地非农使用增值收益主要掌握在国家手中”，从而形成国家权力与制度体系对资本逻辑的制约和对少数人不合理利益诉求的匡正，避免了少数人对土地公共利益的侵占及对其他人权益的破坏，降低了土地利用的外部成本，提高了土地利用效率，最终“使中国具有了不同于一般发展中国家的制度优势”(27)。

维护土地的公共收益是实现我国土地红利分配的结果正义与实质正义的基础，也是各级政府的职责所在。公共财政是国家和政府调节社会资源分配、实现社会分配正义的重要手段；而在土地自然资源上实施的公共财政则是将土地公有产权落到实处，使每一个社会成员都能分享土地增值收益，实现地利共享不可或缺的途径。“因为国家用税收取得地租，土地(不管它用什么名义，不管它大小如何)成为真正的公有财产，社会上每个成员将分享拥有土地的好处。”(28)为此，我国需要进一步建构并完善“颗粒归仓”的土地财政制度，防范土地公有产权的模糊化、混沌化存在，尤其是防范制度变迁中少数特殊利益群体利用公有产权和公共资源将土地增值收益攫为己有，确保土地红利真正回归公共利益和社会共享的属性。从我国当前现实看，土地财政近些年似乎饱受诟病，但就其本质、意义与实际价值而言并无异议，土地财政不仅使城乡土地利用效率大为提高，而且使各地基础设施建设和公共产品供给极大丰富，其公共收益的属性和服务民生的目的得以体现。事实上，土地开发利用中的种种弊政，并非土地财政本身造成的，而是土地财政不彻底、不完善造成的，根源于土地增值收益无法“颗粒归仓”收归于公共财政，土地开发利用中资本逻辑盛行，少数特殊利益群体假公济私、侵犯公共利益的现象依旧存在，一系列深层次的矛盾与冲突正是源生于此。

完善“颗粒归仓”的土地财政制度，首先，要尽快完善土地税法体系，基于税务法定原则，围绕土地开发利用各环节和全过程，对纳税主体、课税对象、权属关系、课税标准、缴纳程序等在法律上作出科学规范的制度性安排；同时基于税务合法性原则，规范相关部门的征税行为，构建土地资源之上的不动产出让、开发、利用、扭转、交易、保有、继承等环节缜密、无疏漏的税法体系，强力约束资本对共享原则的僭越和对分配正义的破坏。其次，要尽快完善以民生为基准、以公共福利为导向的土地财政的使用与评估的制度体系，加强对每一笔土地出让金的规划、使用、审计、监管和评价，确保土地财政使用的高效率，规避公共利益虚化或旁落。

如果说，维护土地公有的制度基础和土地红利的公共收益性质，是实现地利共享的逻辑前提，那么，规范资本逻辑与修正“丛林法则”，则是这一制度前提对各级政府处理土地收益分配问题的必然要求。当前我国土地非农化开发与利用，主要是由土地市场化、土地资本化机制来推动的，投资获利、优胜劣汰将是无法回避且长期存在的客观事实。但是，鉴于土地公有的制度基础，建立在公共资源之上的土地资本对于利益的追逐不应该不受限制地膨胀，更不能成为社会贫富悬殊、分配不公和社会撕裂的推手。因此，约束和规范土地资源上的资本的恣意与僭越，修正“丛林法则”，遏制个人利益索求膨胀，是各级政府维护和实现土地公共利益的常态性任务，也是政府公共性履职的现实要求。

财富分配“是无法通过纯经济运行机制揭示的”，“每个人都应该警惕任何关于财富和收入不平等的经济决定机制。”(29)而“资本管制是管理和遏制财富不平等动态的一种方法”(30)。近几十年来，我国土地市场化机制对于我国经济发展的牵引拉动、土地资本的显化与活化、公共财政的积累与创造上的绩效是明显的，但资本扩张与逐利本性也是始终存在的，建基于土地资源之上的资本扩张的规模与速度比其他领域更加突出，它造成的财富不平等的现实及其对社会和谐稳定的破坏也更甚。在土地资源开发利用上的资本逻辑客观上造成了当代中国分配结果实质正义不足的现实背景下，对土地资本的管制、规范与修正，并以此为枢纽推进分配格局的调整与完善，不仅具有现实必要性与紧迫性，而且具有价值合理性与正当性。土地资本的管制与规范，除了仰赖于上文论述的“颗粒归仓”的税法体系，还要不断完善对土地资本营运的全过程进行管控的法规与制度体系，旨在保障自然资源的公共利益属性及其正义价值不被资本的逐利与扩张本性所劫。

土地资源是一种“基本益品”(primary goods)，是社会与个人“应得”形而下的现实利益与物质形态。少数人在土地资源上的“个人所得”溢载对社会整体分配正义的冲击、干扰与破坏是巨大的，这也是当前我国土地红利分配实质正义不足的重要诱因。政府要保障每个社会成员平等享有基础资源和发展权利，就必须调节和规范少数人“个人应得”溢载。当前，政府除了要完善土地资本营运的税法体系与管控制度，使资本方“个人所得”回到合理轨道并受制度化严格限定外，还需要聚焦“拆二代”“征二代”等因土地资源收益分配不合理的制度设计引发的收益代际传承与固化问题。调节少数人在土地资源上的“个人所得”溢载，探索推进资源所得累进税制是一种可行思路。当然，累进税制的基本前提是要遵照税务法定原则。

这里所指的程序正义既包括土地开发利用中的程序正义，也包括土地红利分配的程序正义。尽管当前我国的征地补偿的制度供给上已较全面详尽，但围绕土地及其红利分配的矛盾冲突不断升级表明，当代中国围绕土地红利分配的程序正义机制尚不完善。围绕土地而生的利益关系多元复杂甚至产生激烈的冲突与矛盾，此时只有将其转换为程序问题，通过合理、规范和日臻完备的程序与制度设计，才能全面包容不同利益主体的多元复杂的利益诉求并有效化解矛盾冲突，土地开发利用与土地红利分配的程序正义机制对实现土地红利分配的实质正义具有基础性和保障性意义。

任何一项土地公共政策的制定与执行都深刻影响着不同利益主体的利益关系变动。政府作为土地公共政策的制定者与执行者，必然担负着运用公共权力协调和平衡各利益主体的利益关系的重要职责，这就要求政府在土地资源开发利用和土地红利分配的公共政策的制定和执行中，要最大限度体现社会公共利益的要求和社会正义的原则。为此，关于土地问题的公共政策，其制定与执行的全过程都要高度重视并全面吸纳不同利益主体的参与，充分赋予不同利益主体进行权利和利益申张的机会与渠道，平等重视不同利益主体的诉求和意志表达，从而推动土地资源开发利用和土地红利分配的程序正义机制不断趋于完善。

政府作为土地公共政策的制定者和执行者，完善土地开发利用与红利分配的程序正义的重要前提是要规范政府行为，建设法治政府的制度体系与监督体系是确保程序正义必不可少的环节。在政府作为土地市场化规划者、决策者、仲裁者以及红利接受者等多重角色交织的背景下，维护政府公共性本质，完善土地资源上的权力约束机制，确保政府行为规范性就显得格外重要。作为公共部门的政府有保护每个社会成员平等享有社会应得的责任，却没有侵占或分享社会应得的权力，政府对于本来应当由所有社会成员公平分享的社会应得的私下或公开侵占，是权力腐败的重要表现。(31)要改变当前中国土地资源开发利用上腐败现象多发频发的局面，消除权力设租与寻租空间，就有必要进一步明确政府在土地资源开发和土地红利处置上的职权边界、职责范围和行为准则，基于“法无授权不可为”和“法定职责必须为”的原则，不断完善政府的权力清单、责任清单和服务清单，进一步明确政府履职的约束性指标，不断健全土地开发利用与土地红利收支的依法决策机制与社会监督机制，谨防少数特殊利益群体假公济私，将土地公共收益攫为己有，有效防范政府公共性异化。

当代中国土地增值收益分配需直面并有效解决“过多”与“过少”之间的“适度”问题。(32)政府在推进地利共享的分配正义机制构建中，除了要完善土地各项权能及其对应的利益方的“应得”机制，还要着重落实土地权益弱势群体的“应得”补偿。在土地快速增值过程中，土地权益意义上的弱势群体是客观存在的，这也是近年社会舆论集中关注征地拆迁事件的客观诱因。从“时间维度”看，土地增值生成具有阶段性切割和历史性延绵双重特性，土地红利分配应兼顾被征地农民个体生命历程和世代叠加代际伦理的可持续性，这一点同土地因区位差异而带来增值的“空间维度”所要求的地利共享并不矛盾。(33)也就是说，在地利共享的原则与目标之下，被征地农民因为在经济社会发展中承担了更多的成本，他们在土地红利收益和发展机会上获得合理倾斜，使其“所得”符合其“所应得”，避免使其沦为利益受损者或“最少受惠者”，是补偿正义的必然要求。对于被征地农民群体权利保障而言，“三权分置”下的土地承包权能需要在国家制度性层面做出更进一步、更加完善的厘定与规范，形成土地承包权对于其他二权(所有权、经营权)的适度调整与平衡，从而恰当构建土地“三权分置”后各项权能的收益分配与平衡机制，使“应得”得以落实。

政府健全土地权益弱势群体的“应得”补偿，首先，要尽快形成相关权能对应的利益主体的利益变动的跟踪与评估机制，改变“一次性补偿”终结利益配置的简单化思维，各级政府要致力于构建并不断完善各利益主体的收益变动情况的长线跟踪与评估机制。其次，要尽快完善对土地权益弱势群体的常态化“返哺”机制，在全面考证和有效平衡国家利益、集体利益、被征地农民利益和未被征地农民利益基础上，对土地红利分配中的弱势方和失利方展开动态性的土地红利“返哺”，使其“所得”符合或接近其“所应得”。再次，要尽快完善促进补偿正义落实的体制机制，形成补偿正义和矫正正义的具体政策安排。(34)

完善土地红利补偿正义，各级政府还要推进土地公共利益向民生福利的有效转化，建立兜底民生保障体系，实现基本公共服务均等化。作为一种“公共善”的土地公共利益不能长期处于虚化的存在状态，必须向民生福利转化后才能成为真实的存在，因此，构筑土地公共利益向公共福利的转化机制对于地利共享的价值实现具有重要的桥梁或纽带意义。“正义社会制度的角色，不在于操控社会，从而使社会促进幸福的平等分配或公平分配，而在于公平地向个体提供他们必需的资源，从而使他们自由而公平地追求他们发现值得去过的生活方式。”(35)当土地资源及其增值的“基本益品”能切实转化为每一相关个体必需的资源时，公共利益才能获得现实的民生福利的依托。兜底的民生保障体系和基本公共服务均等化，涵盖教育、医疗、就业、社会保障、社会救助与社会救济等内容，它强调“质”上的基本与“面”上的覆盖，关涉人们最关心最直接最现实的利益问题，是催生社会成员“获得感”的基础与保障。

当代中国以地利共享为原则和实现方式的土地红利分配正义，必定是一个需要长期努力才能实现的过程。在当前深化市场在资源配置中的决定作用同时更好发挥政府作用的改革中，我们一方面要看到土地市场化、土地资本化对于激活土地的生产要素功能及其经济性价值的现实必要性；另一方面又要看到土地作为每一个人生存与发展的基础性资源，国家和政府对其进行公平正义配置的历史必然性。在我国经济社会的快速发展中，土地红利之所以是一种特殊的红利形式，在于其背后所牵涉的社会关系和利益关系的复杂性。土地红利是效率性与公平性、经济性与政治性的有机统一。(36)

我国城乡融合发展实际是一次社会生活与社会关系在时空格局上的重塑过程，探索土地增值分配不仅是地租理论向纵深发展的重要契机，(37)也是分配正义理论朝向现实社会生活的检视与拓展。在土地增值分配业已成为当前我国现实社会分配关系的焦点性、枢纽性问题的背景下，国家和政府对地权及地租的公平配置的紧迫性就前所未有地凸显出来。为此，国家和各级政府需要借助行政力量进一步规范资本逻辑，修正“丛林法则”，遏制土地资本的“暴利”与“暴戾”现象，通过科学有效的制度设计，催生和彰显我国土地红利分配的实质正义、程序正义和补偿正义，形成全民共享土地红利和经济社会发展成果的基本格局。地利共享的制度设计与政策供给，体现了我党“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”的执政理念，(38)具有战略性和时代性意义。