商业银行流动性风险监管探究
摘要：流动性风险是国际国内监管机构的重要监管对象。经历了国际监管理念的变迁和国内监管规则的修订，我国《商业银行流动性风险管理办法》正式出台。该规定贯彻差异化监管理念，初步引入宏观审慎监管原则，形成了最新的流动性风险监管框架。随着办法的进一步实行，我国流动性监管框架出现新问题，如管理体系需细化、监管理念贯彻不彻底、监管范围较局限、宏观审慎监管原则没有得到重视等。
关键词：流动性风险；差异化监管；监管指标
２０１８年５月２３日，《商业银行流动性风险管理办法》（以下简称《流动性办法》），中国银行保险监督管理委员会构建了最新的流动性风险监管框架。随着国际金融市场的活跃度越来越高，金融危机在世界层面的传递速度逐渐加快。《流动性办法》是在我国强调健全金融监管体系的大背景下产生的，担负着深化金融改革、应对多样化的商业银行融资和经营方式、应对金融科技进程等重要任务。跨越４年终于摘掉“试行”帽子的《流动性办法》创新了指标计算方式，设立“中国式”监管指标，进一步完善了我国的流动性风险监管框架。本文拟探析商业银行流动性风险本身及其监管逻辑，探讨有待完善监管的流动性风险新问题。
１《流动性办法》制定背景
“国际清算银行（ＢＩＳ）下设的全球金融体系委员会（ＣＧＦＳ）曾在１９９９年公布的报告中指出，２０世纪９０年代以来，金融领域中数次局部性银行危机爆发和蔓延最初的诱因均是公众对未来流动性的担忧所引发的抛售行为。”“巴塞尔资本协议源于金融全球化背景下国际社会加强银行业监管的需要”，从最初开始关注流动性风险监管到构建流动性监管框架，巴塞尔资本协议经历了两个阶段。
１．１流动性监管体系初步形成阶段
１９９０年以来，伴随着金融创新不断加强，银行危机事件多发，流动性风险越来越成为各国监管者关注的重心。各监管机构相继监管手册与指引，逐步采用各种流动性风险模型，并有意从单纯的指标监管转向流动性管理体系的建设。但总体来看，每个独立的银行个体的流动性压力作为测试与监管的对象，很少将整个市场范围内出现的流动性危机的情形考虑在内。全球并不存在一个统一的流动性监管的指标。巴塞尔委员会在危机爆发前就已经明确了流动性风险管理对整个风险管理体系的重要性，并在１９９２年制定了《计量与管理流动性框架》。该文件以国际层面的银行所适用的监管流动性风险办法为基础，提出了一个稳健的流动性计量与管理框架，并强调应安排合理的流动性报告制度、信息系统投入以及流动性状况的定期回溯和审核的必要性。此外，需要应对外币流动性敞口的跨国银行应具备一些国际上通行的管理框架安排，同时要求银行制定一套支撑流动性策略，以应对日常融入外币的能力遭到破坏的情况。２０００年２月，巴塞尔委员会根据流动性管理情况的变化，对《计量和管理流动性的框架》进行了补充细化和修改，公布了《银行机构流动性管理的稳健做法》，从八个方面阐述了银行进行有效流动性管理的十四项关键原则。这些文稿的制定细化了对商业银行流动性风险内部管理体系的构建及监管者所扮演角色的讨论，试图从银行内部流动性风险管理框架的角度推动各国金融机构达成共识。这一阶段，巴塞尔委员会主导的流动性管理框架已逐渐成形，管理方法逐渐由资产和负债管理的角度转移到现金流量的考察上来，但未能提出明确且便于操作的流动性风险监管办法。
１．２流动性监管体系逐步完善阶段
２００６年１２月，巴塞尔委员会成立了流动性工作组，对各成员国的流动性监管进行观察和评估。２００７年以来的次贷危机以及由此引发的全球金融危机中，流动性的迅速枯竭以及后果的严重性引发了全球银行业对流动性监管的反思和讨论。各国针对这次危机中暴露出的流动性监管体系的问题，相继相关改革文件，如新西兰联储银行的《流动性政策》及《流动性资产计量说明》、英国金融服务局的《加强流动性风险管理指引》，都对流动性资产的定义、银行流动性管理的内部要求、流动性的补充机制和应急计划以及报告制度进行了重新考量和规定。巴塞尔委员会为国际银行业建立了一个有效的风险管理系统来计量、监测和控制流动性风险，将流动性风险管理纳入全面风险管理框架中，并对跨国银行流动性管理和监管进行了深入的探讨和规定。２００８年９月，巴塞尔委员会以稳健监管为核心理念，制定了《稳健的流动性风险管理与监管稳健原则》，并没有提供具体的流动性风险监管标准和工具。２００９年１２月和２０１０年４月，巴塞尔委员会相继公布了《流动性风险计量、标准和监管的国际框架》的征求意见稿和正式文稿，并基于国际组织和各国监管机构对新监管指标影响的评估结果做了一些调整，最终于２０１０年１２月出台了《巴塞尔Ⅲ：流动性风险计量、标准和监测的国际框架》，由此形成的流动性风险新监管框架对国际银行业流动性风险监管实践产生了巨大影响。２０１３年至２０１４年间，巴塞尔委员会对流动性监管规则进行了一系列的修订。２０１３年１月巴塞尔委员会公布了《巴塞尔协议Ⅲ：流动性覆盖率和流动性风险监测工具》，并于２０１３年４月了《日间流动性管理监管工具》，制定了一套量化工具。２０１４年１月，巴塞尔委员会同时《流动性覆盖率披露标准》《监管机构市场流动性指标指导意见》以及《流动性覆盖率和限制使用的已承诺流动性便利》等文件，进一步明确了流动性覆盖率的披露要求以及关于优质流动性资产的定义，增强了监管要求的透明度及一致性。２０１４年１０月公布了修订版的《巴塞尔Ⅲ：净稳定资金比例》，对净稳定资金比例的定义、最低监管要求以及实施的范围等内容进行了阐述。随着２０１７年１２月７日《巴塞尔协议Ⅲ》最终版本完成修订，流动性风险监管框架也最终得以完善。根据上述文件的具体规定，新流动性监管框架包括两项流动性风险监管标准和五项流动性风险监测工具，并对流动性风险监管指标设置了观察期和过渡性的安排，保证监管指标的合理推进以及监管效果的合理评估。《巴塞尔协议Ⅲ》是巴塞尔委员会成员方位有效维护稳定而共同制定的国际银行业监管规则，２０国集团首脑峰会的共同承认为《巴塞尔协议Ⅲ》注入了国家意志，“国际层面制度化实施机制的建立使峰会承认的国际金融监管标准具有了事实上的强制效力”，从而使得《巴塞尔协议Ⅲ》获得了非软法意义上的全球金融法地位。中国在２００９年成为巴塞尔委员会委员后，始终在遵守《巴塞尔协议Ⅲ》监管规则的基础上，保留部分自主权限，并根据我国国情制定与完善流动性风险监管框架。随着巴塞尔资本协议的国际法地位的逐步提升，巴塞尔委员会制定的流动性风险监管框架将会对我国监管框架的完善产生愈加深远的影响。
２《流动性办法》监管框架评析
早在《流动性办法》征求意见稿阶段就已经重构了流动性风险监管指标体系，对流动性风险监管改革进行整体部署。五个月后颁布的《流动性办法》正式版本延续了整体监管思路，构建了新时代的流动性监管体系。该办法以差异化监管为原则，增加了净稳定资金比例、优质流动性资产充足率和流动性匹配率三个监管指标，从不同维度对不同规模的银行进行监管，弥补了以往实践中暴露出的监管短板。
２．１扩大监管适用范围
《流动性办法》扩大了监管的适用范围，并针对不同银行类型差异化地运用了各类监管指标。同时，《流动性办法》在附则部分考虑到部分具有较强管理能力但在标准以下的中小银行，在满足《流动性办法》规定的其他条件下，如果愿意采用达标难度较高的定量指标进行监测、接受监管，也可不适用优质流动性资产充足率的要求，而是直接与标准以上的大型银行、股份银行一样适用流动性覆盖率和净稳定资金比例监管要求。
２．２优化资产负债结构
《流动性办法》实现了监管期限的全面覆盖，优化了资产负债结构。《流动性办法（试行）》中规定的流动性比例和流动性覆盖率指标均只关注一个月以内的短期流动性风险状况，而净稳定资金比例和流动性匹配率指标则填补了对中长期限流动性风险指标的监管空白，体现了《流动性办法》鼓励存贷、鼓励负债长期化、资产配置短期化，抑制同业的特点。除此之外，《流动性办法》沿用《流动性风险（试行）》（２０１５年）的内容，在第四十八条要求商业银行考虑外汇业务规模、市场影响力等因素对重要比重的流动性覆盖率的监测，第四十九条要求监管机构通过跟踪、研究宏观经济形势和金融市场变化监控流动性的状况，通过监测市场流动性及其对商业银行融资能力的影响，引入了宏观审慎监管的理念。
３我国流动性监管新问题
《流动性办法》的颁布是在巴塞尔资本协议的基础上构建我国流动性风险监管框架的重要举措。商业银行的流动性风险一方面源于同业业务的规模性增长，提高了银行机构间的关联性，抗风险能力减弱；另一方面，部分企业债务违约，导致银行的不良贷款率上升，商业银行为提高资产质量与盈利能力，通过期限利差获利，资产负债的期限错配程度加大，积累并放大了流动性风险。现阶段我国流动性监管还存在以下新问题。
３．１流动性风险管理体系需细化
《流动性办法》坚持差异化监管逻辑，对不用类型的银行设置不同的监管指标与监测体系，一定程度上完善了流动性风险管理体系。但实践中不同类型的银行机构仍出现了不同的问题。与大型银行、股份银行对比，尽管《流动性办法》为中小银行“量身定制”了流动性风险监管指标以及过渡期的要求，但由于资金能力有限、资源不足，中小银行无法主动地进行流动性风险管理，只能努力达到监管指标的最低要求。如前所述，优质流动性资产充足率指标是为了配合中小型银行的经营情况和风险承受能力而制定的流动性覆盖率的简化版，即便如此，中小型银行仍然存在无法达标情况。这是由于中小型银行处在资金转移链条中的最末端，信用不足，大部分融资能力较低，外部市场融入资金困难，前期过于依赖同业业务扩张的潜在风险又逐渐出现，“资产荒”问题十分严重，中小银行的融资问题在缺少信用的情况下难以得到缓解。可见，针对中小型银行创设的监督管理指标未必适合所有中小型银行的发展状况。
３．２差异化监管理念运用不彻底
《流动性办法》将国家开发银行、政策性银行等纳入监管范围，实施差异化的监管理念，根据商业银行的不同类型，划分不同的流动性风险差异。这是由于不同银行机构因具体业务的侧重点不同而呈现不同的聚集流动性风险方式，强硬地将统一的监管标准套用在不同的银行业务上，将会造成监管机构与被监管银行的内耗。《流动性办法》仅以２０００亿资产为标准对银行机构进行划分过于笼统，应作进行更加精细的划分。此外，针对系统重要性银行的流动性监管也同样应该得到监管机构的重视。系统重要性银行具有规模广大、交易对象复杂、组织机构庞大甚至可以作为其他银行的“最后贷款人”等特点，因此其产生流动性风险会产生整个金融体系的动荡。监管机构应当重点跟踪系统重要性银行流动性的变化，研究其在风险传染中所扮演的纽带作用，设置针对系统重要性银行的风险预警机制以防止其流动性风险在本行的发生以及在银行体系内部的扩散。
３．３流动性风险监管范围较局限
《流动性办法》在此次构建的商业银行流动性风险监管体系中，虽然扩大了部分银行类型范围，但总体还是局限于银行领域，而没有将监管与监测范围扩大至银行业以外的金融市场领域。除了传统的商业银行体系，还应关注与商业银行有密切流动性往来的金融控股公司、影子银行体系以及互联网金融领域，重点监测其流动性变化并研究其对关联银行流动性风险的传导作用。影子银行会通过资产与负债的期限转换实现，链接资金供给端与需求端，具有根据法律规定属于商业银行的信用中介职能，直接提升了体系整体的脆弱性。同样，互联网金融虽然属于金融科技创新，但究其实质仍是商业银行的中介业务。而这种业务不可避免地带着传统的风险特点，如“挤兑”、市场因素对其运营的冲击等，这些都会提升互联网金融行业的流动性风险。《流动性办法》应打破囿于传统金融行业的理念，对新型金融行业的流动性风险加强监管，以填补流动性风险监管的漏洞。《流动性办法》以差异化监管为原则，为资产规模不同的银行机构设定了适合的监管指标与监测指标体系，“抑制同业，回归本业”，跟踪研究宏观经济环境、市场流动性对流动性风险的影响，一定程度上体现了宏观审慎监管的理念。实践层面上，大型银行、股份银行需要建立集成化、信息化的管理系统，资产规模在２０００亿元以下的中小银行则仍致力于达到《流动性办法》监管指标的最低要求。以资产规模２０００亿元为划分标准虽形成了差异化监管框架，但仍过于粗糙，根据银行的经营模式、业务范围、风险承受能力等因素对商业银行进行类型化的分类，更有利于对流动性风险进行监管。随着我国金融监管改革逐渐向统一监管迈进，《流动性办法》的监管范围也可以扩展到金融控股公司、影子银行以及互联网金融行业。最终，流动性风险监管最终需要形成宏观审慎监管体系，重点关注系统流动性风险。
贺颖慧 中央财经大学法学院
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