国家、国家治理与国家审计　　

从国家治理的高度研究国家审计的产生、本质、功能等审计基本理论问题，是近年来审计理论研究的一项重要创新。但是，这方面的研究目前还没有形成逻辑顺畅、内容较为完整的理论成果，特别是不能很好适应党的十九大以来审计工作和审计改革的实践需要。本文以马克思主义国家观为基础，对中国特色社会主义国家治理和国家审计有关理论问题进行探讨，对改革审计管理体制提出研究思路和初步建议。

毛泽东同志1954年9月15日在第一届全国人民代表大会第一次会议开幕词中指出：“领导我们事业的核心力量是中国共产党。指导我们思想的理论基础是马克思列宁主义”。习近平总书记在纪念马克思诞辰200周年大会上的讲话中也指出，“马克思主义为中国革命、建设、改革提供了强大思想武器，使中国这个古老的东方大国创造了人类历史上前所未有的发展奇迹。历史和人民选择马克思主义是完全正确的，中国共产党把马克思主义写在自己的旗帜上是完全正确的，坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，不断推进马克思主义中国化时代化是完全正确的”。我们研究国家治理，必须以马克思主义国家观和习近平新时代中国特色社会主义思想作为理论基础。

马克思主义国家观，集中表述在马克思、恩格斯的《共产党宣言》、马克思的《哥达纲领批判》、恩格斯的《家庭、私有制和国家的起源》《反杜林论》和列宁的《国家与革命》等著作中。我们可以把马克思主义关于国家的主要观点归纳如下。

第一，国家是阶级矛盾不可调和的产物。

根据马克思主义经典作家和社会学家的考证，人类在原始社会实行的是氏族、部落制度。氏族以血缘关系为基础。几个有血缘关系的氏族组成部落。在氏族、部落制度下，不存在统治和奴役，权利和义务之间没有任何差别，分工是自然产生的，只存在于两性之间。财产是共有的，不存在阶级及阶级差别。随着人们发现可以驯服并在驯服后可以繁殖的动物，第一次社会大分工产生了——游牧部落从其他野蛮人群中分离出来。富余的生活资料出现了。制造武器和工具的特殊技能发展了家庭手工业。经常性的交换成为可能。战争使俘虏变为奴隶。从第一次社会大分工中产生了第一次社会大分裂，即分裂为两个阶级，主人和奴隶，剥削者和被剥削者。

铁器的使用，给农业种植、农产品加工以及建筑业带来新的发展。第二次社会大分工——手工业和农业的分工出现了。生产不断增长，劳动生产率不断提高，人类社会除了自由人和奴隶的差别外，富人和穷人的差别出现了，产生了新的阶级划分。土地逐步向家庭私有过渡，个体家庭成为社会的经济单位。相关部落溶合为一个民族。掠夺财富的战争成为经常的职业。战争加强了各级军事首长的权力。父权制确立以来，军事首长就转变为世袭制。此时的氏族机关，就转化为对外掠夺、对内反对自己人民的统治和压迫的机关。

人类进入文明时代以后，前述两次大分工得到巩固，城市和乡村的对立进一步加剧，并且出现了第三次社会分工，产生了商业和商人。金属货币和货币借贷、私有土地抵押制等也发展起来。这样，财富迅速集中到少数人手中，大众日益贫困化，奴隶的人数大大增加。人们居住地受商业活动、职业变换和土地所有权转让的影响而经常发生变化。以血缘为主的氏族或部落共同生活纯粹由他们居住在同一地区的状况已不存在。氏族制度的基础瓦解了。在日益激烈的阶级冲突中，氏族制度软弱无力。正如恩格斯所说，“氏族制度已经过时了，它被分工及其后果即社会分裂为阶级所炸毁。它被国家代替了。”（恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1972年版，第167页）“国家是社会在一定发展阶段上的产物。国家是表示，这个社会陷入了不可解决的自我矛盾，分裂为不可调和的对立面而又无法摆脱这些对立面。而为了使这些对立面，这些经济利益互相冲突的阶级，不致在无谓的斗争中把自己和社会消灭，就需要有一种表面上驾于社会之上的力量，这种力量应当缓和冲突，把冲突保持在秩序的范围以内；这种从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量，就是国家”。（恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1972年版，第167-168页）

国家与氏族组织有两点明显区别。一是国家是按地区来划分国民的，而氏族公社是按血缘关系来划分的。因为随着经济的发展，要求人们在不同地区不断流动，用血缘关系把人们固定在一个地区居住已不可能。按地区划分国民被作为出发点，并允许公民在他们居住的地方实现他们的公共权利和义务，不管他们属于哪一氏族或哪一部落。二是国家设立了公共权力，而氏族社会是不存在这样的公共权力的。构成国家公共权力的，不仅有武装的人，而且还有物质的附属物，如监狱和各种强制机关。随着国内阶级对立的尖锐化和彼此相邻各国的强大，公共权力就日益加强。为了维护公共权力，就需要居民缴纳捐税，捐税不够就发行公债。国家是为最强大、经济上占统治地位的阶级服务的，这个阶级借助于国家在政治上也成为占统治地位的阶级，因而获得了镇压和剥削被压迫阶级的新手段。恩格斯对资本主义国家的性质做了如下描述：“现代国家，不管它的形式如何，本质上都是资本主义的机器，资本家的国家，理想的总资本家。”（恩格斯：《反杜林论》，人民出版社1970年版，第275页）

顺便指出，捐税，即财政，是随着国家的出现，公共权力的设立而产生的，它为维护公共权力提供了经济支撑。所谓“有政必有财，有财才有政”，说明了国家与财政不可分割的内在联系。财政学原理告诉我们，财政是国家为了实现其职能对国民收入的分配活动及所体现的分配关系。而随着财政的产生和发展，对财政分配的监督活动也即独立出来，国家审计就出现了。这说明，财政与审计都是与国家紧密联系的范畴，都是为国家及国家治理服务的。随着社会形态的演进，国家职能的拓展，审计的范围也在不断扩大。

第二，国家最终是要消亡的。

马克思主义揭示了资本主义社会产生和发展的规律。资本主义社会的基本矛盾是生产的社会化同生产资料资本主义私人占有之间的矛盾。这个矛盾主要表现在两个方面：一是由于追求剩余价值的内在冲动和资本主义竞争的外在压力形成的生产无限扩大趋势与劳动人民群众购买力相对缩小的矛盾，二是个别企业生产的有组织性与整个社会生产的无政府状态之间的矛盾。由此必然爆发生产相对过剩的周期性的经济危机。这种情况表明，资本主义社会已经容纳不了它所创造的财富，它的外壳要被炸毁了。马克思、恩格斯设想的解决问题的出路是，把巨大的社会化的生产资料变为国家财产。“无产阶级将取得国家政权，并且首先把生产资料变为国家财产。但是这样一来它就消灭了无产阶级自身，消灭了一切阶级差别和阶级对立，也就消灭了作为国家的国家”。“当国家终于真正成为整个社会的代表时，它就使自己成为多余的了。当不再有需要加以镇压的社会阶级的时候，当阶级统治和根源于至今产生的生产无政府状态的生存斗争已被消除，而由此产生的冲突和极端行动也随着被消除了的时候，就不再需要什么镇压了，也就不再需要国家这种特殊的镇压力量了。国家真正作为整个社会的代表所采取的第一个行动，即以社会的名义占有生产资料，同时也是它作为国家所采取的最后一个独立行动。那时，国家政权对社会关系的干预将先后在各个领域中成为多余的事情而自行停止下来。那时，对人的统治将由对物的管理和对生产过程的领导所代替。国家不是被废除的，它是自行消亡的。”（恩格斯：《反杜林论》，人民出版社1970年版，第277页）恩格斯还指出：“随着阶级的消失，国家也不可避免地要消失。以生产者自由平等的联合体为基础的、按新方式来组织生产的社会，将把全部国家机器放到它应该去的地方，即放到古物陈列馆去，同纺车和青铜斧陈列在一起。”（恩格斯：《家庭、私有制和国家的起源》，人民出版社1972年版，第171页）

当然，马克思主义经典作家所说的国家消亡，是共产主义社会高级阶段的事情。马克思对共产主义社会大致的设想是：迫使人们奴隶般地服从分工的情形已经消失，从而脑力劳动和体力劳动的对立也随之消失；劳动已经不仅仅是谋生的手段，而且本身成了生活的第一需要；随着个人的全面发展生产力也增长起来，集体财富的一切源泉都充分涌流，社会的旗帜上写着：各尽所能，按需分配。（见马克思《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第14页）列宁也认为，在共产主义社会，已经没有阶级（是指某一部分居民进行有系统的斗争）需要加以镇压。对群众的剥削和群众的贫困已被消除。人们摆脱了资本主义奴隶制，摆脱了资本主义剥削制造成的无数残暴、野蛮、荒谬和卑鄙的现象，也就会逐渐习惯于遵守数百年来人们就知道的、数千年来在一切处事格言上反复谈到的、起码的公共生活规则，自动地遵守这些规则，而不需要暴力，不需要强制，不需要服从，不需要所谓国家这种实行强制的特殊机构。即使存在个别人的捣乱，也不需要实行镇压的特殊机器，武装的人民自己会简单容易地做这项工作，就像现代社会中一群文明人劝解打架的人或制止虐待妇女一样。（见列宁《国家与革命》，人民出版社1964年版，第79页、第81页）

第三，社会主义社会仍然需要国家。

马克思认为，“在资本主义社会和共产主义社会之间，有一个从前者变为后者的革命转变时期。同这个时期相适应的也有一个政治上的过渡时期，这个时期的国家只能是无产阶级的革命专政。”（马克思：《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第22～23页）这个社会，“是刚刚从资本主义社会中产生出来的，因此它在各方面，在经济、道德和精神方面都还带着它脱胎出来的那个旧社会的痕迹。”（马克思：《哥达纲领批判》，人民出版社1965年版，第12页）社会主义社会实行生产资料公有制，实行“按等量劳动领取等量产品”的分配原则。在这样的条件下，仍然需要国家存在。国家在这时的主要作用是镇压剥削者，保卫生产资料公有制，领导广大民众发展社会主义经济，尽可能快地增加生产力的总量，强迫人们遵守分配秩序，同时做好分配的基础工作——统计和监督。列宁曾指出，社会主义社会通行的按等量劳动领取等量产品的分配原则，以形式上的平等掩盖了事实上的不平等。因为每个人的体力、智力存在着天然差别，家庭负担也各不相同，按劳分配形式上的平等仍然造成事实上的不平等，仍然没有超出资产阶级权利的狭隘眼界。在存在权利的条件下，如果没有一个能够迫使人们遵守权利规范的机构，权利也就等于零。（见列宁《国家与革命》，人民出版社1964年版，第22页、第88页）列宁还写道：“统计和监督是把共产主义第一阶段调整好，使它能正确地进行工作所必须的主要条件。”“全部问题在于要他们在正确遵守工作标准的条件下同等地工作，并同等地领取报酬。”（列宁：《国家与革命》，人民出版社1964年版，第90页）

还需要指出的是，马克思、恩格斯所处的时代，资本主义虽然已经得到高度发展，但还没有进入帝国主义阶段，第一次世界大战尚未爆发，帝国主义瓜分世界以及为此发生战争表现还没有现在这样明显。所以马克思、恩格斯没有过多提及为防止外敌入侵、保卫本国领土安全和本国人民利益而对国家的需要。两次世界大战以及战后大大小小几十次局部战争，还有近年来的颜色革命、货币战争、贸易战争等等，使人们清楚认识到国家在维护主权、领土完整、防止外部势力渗透颠覆、保护本国人民利益等方面的重要作用。社会主义国家必须大力发展经济，提高综合国力，建设强大国防，才能屹立于世界民族之林，保障自己的存在与发展。

国家的存在需要有效的国家治理。什么是国家治理？我们可以找到林林总总的回答。经归纳分析，我的看法是：国家治理就是通过一定的组织架构，建立并实施法律、规则、制度，对社会及公共事务进行统治、管理、控制、协调，以实现预定目标的过程或行为。在这里，治理的主体是组织架构中的各组成部分；治理的对象是社会及公共事务；治理的客体即对象载体，是构成社会和参与公共事务的组织及公民个人；治理的途径是建立并实施法律、规则、制度；治理的手段是统治、管理、控制、协调；治理要有预设的目标；治理是一个过程。

我们以中国特色社会主义国家治理为研究对象，并着重讨论中国国家治理的基本组织框架。

首先来看中国国家治理的目标任务。《中国共产党章程》总纲指出：我国正处于并将长期处于社会主义初级阶段。在现阶段，社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。阶级斗争还在一定范围内长期存在，在某种条件下还有可能激化。党在社会主义初级阶段的基本路线是：领导和团结全国各族人民，以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，自力更生，艰苦创业，为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗。要高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚定道路自信、理论自信、制度自信、文化自信，贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设五位一体总体布局，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党战略布局，完成好推进现代化建设、实现祖国统一、维护世界和平与促进共同发展三大历史任务，在建国一百周年实现中华民族伟大复兴中国梦的奋斗目标。我们可以把党章总纲中提到的在坚持“一个中心、两个基本点”的基础上，完成三大历史任务、协调推进四个全面战略布局、统筹推进五位一体总体布局，实现百年奋斗目标看作是一定时期中国国家治理的目标任务。

下面，我们讨论中国国家治理的基本组织架构。

习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量。”“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“确保党始终总揽全局，协调各方。”因此，在中国国家治理组织架构中，中国共产党处于最高的、全面的领导地位。

国家机构在国家治理中担负着重要职责。我国宪法规定的国家机构包括：全国人民代表大会；中华人民共和国主席；国务院；中央军事委员会；地方各级人民代表大会和地方各级人民政府；民族自治地方的自治机关；监察委员会；人民法院和人民检察院。在我国，一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会是最高国家权力机关，具有国家立法、产生国家机构领导人员、批准国民经济和社会发展计划和中央财政预决算以及监督行政机关、监察机关、司法机关等职权。法律还规定了地方人民代表大会的职权。国务院和地方各级人民政府是国家权力机关的执行机关，是国家行政机关，具体管理全国或本地区的经济社会发展、城乡建设、生态文明建设、教育、科学、文化、卫生健康、体育、民政、公安、司法行政等。国务院还负责管理对外事务和国防建设。国家和地方各级监察委员会是国家的监察机关，对国家公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守等情况进行监督检查，对涉嫌职务违法和职务犯罪的行为进行调查并作出政务处分决定，对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。最高人民法院和地方各级法院是国家审判机关，对刑事、民事、行政诉讼等案件进行审理做出判决，惩罚犯罪，解决纠纷，保护自然人、法人和非法人组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。最高人民检察院和地方各级检察院是国家的法律监督机关，对犯罪嫌疑人批准逮捕，提起公诉，并对刑事、民事、行政诉讼的审判和判决结果以及执行情况进行监督，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，依法监督国家机关及其工作人员行使职权。我国宪法和其他相关法律对上述国家机构在国家治理中的职责权限都做出了明确规定。

在中国国家治理中，还有其他机构、组织也在发挥着各自的、不可或缺的作用。包括：中国人民政治协商会议全国和地方各级委员会。政协是中国共产党领导下的具有广泛代表性的统一战线组织，具有政治协商、民主监督、参政议政的职能。工会、共青团、妇联、各民主党派、工商联等，它们在各自领域有自己的联系对象或组织成员，发挥相应职能。城市居民委员会和农村村民委员会，是基层群众自治组织，办理本居住区公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安等。其他社会团体、非政府组织等，也有其法定活动范围和内容。这些机构或组织在国家治理中的作用也是非常重要的。

企业事业单位是生产经营的基本单位。居民个人是社会的细胞。在国家治理过程中，它们主动地履行自己的责任义务，参加社会再生产过程各环节的有关活动，为实现国家治理目标、完成国家治理任务，发挥着基础性的、正向的作用。毛泽东同志说得好：人民，只有人民，才是创造历史的真正动力。所以，在国家治理组织架构中，企业事业单位和居民个人处于基础性的位置。

可能有人会提出这样的疑问：这样一来，国家治理的主体、客体岂不是混淆不清了？回答是肯定的。我们不能把国家治理的主体与客体完全对立起来，它们之间不存在绝对的分界线。从一方面看它们是治理的主体，履行职权、职责、义务，从另一方面看它们又是治理的客体，在自己的活动中要遵守法律、规则、制度等等，受到约束。所有的机构、组织、个人都参与治理，同时又受到约束，国家治理就会健康顺畅运行。在这里，我们只要想想处于国家治理组织架构领导地位的中国共产党在全面从严治党，我们对这个问题的认识就会清楚了。

至此，我们可以把中国特色社会主义国家治理基本组织架构（框架，framework），如图1所示。

前述国家治理的基本组织架构，是从组织机构的角度来划分的。我们还可以从各组织机构在国家治理中发挥作用的性质来划分。我们知道，治理的一般原则是科学合理配置权力，同时做到权力相互制衡，防止权力滥用，以顺利实现治理目标。无论是公司治理还是国家治理，权力一般被分为决策、执行、监督三个部分。在公司治理中，我们看到有董事会（决策）、高管层（经营执行）、监事会（监督）。在我国封建国家治理中，我们看到有皇帝、宰相——六部、监察御史（都察院）的权力结构，已经带有决策、执行、监督分离的浓厚色彩。在当今世界多数国家，实行立法、行政、司法相分立的体制。中国特色社会主义国家治理的基本方略是依法治国。在全面推进依法国进程中，党代表人民的根本利益，集中人民的意志，带领人民制定法律和执行法律。在这里，党的领导、人民当家做主和依法治国是有机的统一。党的领导是全面的，总揽全局，协调各方，涉及决策、执行、监督各个方面。而在国家机构的设置和国家治理具体法律程序运作过程中，决策（人大）、执行（政府）和监督（监察、司法等）的划分是十分明显的。

根据我国宪法和审计法等相关法律规定，审计机关是本级政府的组成部门。在本级政府首长的领导下，依法进行审计监督。在目前的国家治理组织架构中，审计机关隶属于行政序列，是执行机关。但审计机关履行职能、发挥作用的性质，是独立的、专门的经济监督。习近平总书记中央审计委员会第一次会议重要讲话指出：审计是党和国家监督体系的重要组成部分。这就为我们明辨审计的性质指明了方向，厘清了思路。

审计机关首先是政治机关。要加强党对审计工作的领导。审计机关要讲政治，自觉在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致，落实党中央对审计工作的部署要求。要在党中央、中央审计委员会的领导下，在履行法定职责过程中，监督党中央重大政策措施在相关地区、部门、单位的落实情况，维护党中央权威和集中统一领导，推动全面从严治党。

根据现行法律和有关规定，审计监督的对象是公共资金、国有资产、国有资源和领导干部任期经济责任。在以经济建设为中心的条件下，审计监督作为综合性的、独立的、专门的经济监督是非常重要的。财政是国家治理的基础和重要支柱。国家预算反映着政府的活动范围和方向。财政政策是国家宏观调控的重要政策工具。审计机关对政府财政收支（公共资金）管理使用的真实、合法、效益情况进行监督，以维护国家财政经济秩序，提高财政资金使用效益，促进宏观调控政策落实。公有制、国有企业、国有资源是社会主义应有之义，在国民经济和社会发展中发挥着重要作用。审计机关对国有资产、国有资源的管理使用的真实、合法、效益情况进行监督，以保护其安全完整，促进其保值增值。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素”。干部中的关键少数尤为重要。审计机关对各地区各部门（各级）党政主要负责人以及国有企业法定代表人任期经济责任履行情况和对自然资产资源保护利用应履行的责任进行监督，以促进领导干部依法履职尽责。习近平总书记中央审计委员会第一次会议重要讲话要求审计机关依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉。这也是对新时期审计监督发挥作用的高度概括。

在我国国家治理组织结构中，在党和国家监督体系中，还存在除审计监督之外的其他监督类型。党的十九大报告要求：“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力”。根据我们的理解，国家机关监督可以包括人大监督、国家监察、行政监督和审计监督（目前审计监督形式上处在行政监督之内，这种状况是不合理的，后面会专门谈到）。这样，我国国家治理中党和国家监督体系就包括：党内监督、人大监督、民主监督、国家监察、行政监督、司法监督、审计监督、群众监督和舆论监督。审计监督与其他类型的监督在监督对象、监督内容、监督方式等方面存在明显分工和区别，也存在密切的联系。

党内监督是对党的各级组织、党员个人进行的监督。监督的内容是贯彻党的路线方针政策情况，履行党员义务、遵守党的纪律情况等。党内监督是通过党的组织、党员个人进行的。审计机关对党员领导干部进行任期经济责任审计，以及在其他审计中发现党员遵守财经纪律、廉政纪律等情况，从而为加强党内监督服务。

人大监督是国家权力机关对行政机关、监察机关、司法机关工作进行的监督，是对法律实施情况的监督。监督的方式是听取工作报告、提出议案、质询、调查、检查等。根据现行法律规定，审计机关要受本级政府委托，向本级人大常委会做本级财政预算执行和其他财政收支的年度审计工作报告，人大常委会可以对审计工作做出相关决议。因此可以说，审计机关的工作既要接受人大监督，也要为人大监督本级财政预算执行情况和决算服务。

行政监督包括上级政府对下级政府的监督，如组织的各种督查等；也包括政府部门结合履行管理职责进行的监督，如财政部门对公共资金使用情况的监督；国资部门对国有资本管理运用情况的监督；银保监会和证监会对金融活动的监督；自然资源和生态环境保护部门对土地矿产海洋等资源管理和生态环境保护情况的监督；市场监督部门对产品质量和市场经济秩序的监督；等等。这些监督虽然都带有经济监督的性质，但都是同有关管理活动结合进行的，从事这些监督活动的部门同时履行相应的管理职能。审计机关目前虽然属于行政序列，但它是独立的、全面的、专门的经济监督，不涉及任何管理活动，因而不能把审计监督看成是一般性质的行政监督。党的十八届四中全会通过的全面推进依法治国的决定，就把审计监督同行政监督区别开来，成为一种与其他各类监督相并列的监督类型。党的十九大把审计监督列入国家机关监督，更为改革审计管理体制留下了空间。审计机关在履行监督职责中，要与这些具有监管职能的政府部门做好协作配合，同时也要对这些部门是否恰当地履行了监管职责进行监督。

国家监察机关是对所有行使公权力的公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守进行监督，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，处分、问责有关公职人员。审计机关在工作中发现公职人员涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务违法或职务犯罪的，应当及时移送监察机关。

民主监督是各级政协和各民主党派对党和政府工作贯彻落实中共中央决策、政策措施等情况的监督。监督的方式是会议发言、提案、专题协商、专题调研等，提出意见和建议。审计机关应有关方面要求可以提供相关审计情况，支持民主监督。

司法监督包括人民检察院和人民法院的监督。人民检察院行使检察权，依法对有关职务犯罪等刑事案件直接侦查。审计机关在工作中发现属于检察机关管辖的案件线索，应当移送检察机关。人民法院在审理有关案件中，需要审计机关提供有关情况的，审计机关应当积极支持配合。同时，目前审计机关隶属行政序列，审计机关做出的有关财务收支的审计决定以及信息公开等具体行政行为，属于行政诉讼法的调整对象。如果法人、自然人对审计机关的有关具体行政提起行政诉讼，审计机关应积极应诉，接受人民法院监督。

群众监督是居民个人或群体对国家治理中具体事务或个人合法权益受到侵害通过信访举报等方式反映情况、提出意见或建议。毛泽东同志在1945年同黄炎培谈话时指出，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。可见群众监督在国家治理中是十分重要的。审计机关在制订审计计划时，应当充分考虑群众反映强烈的问题、与民生密切相关的问题等；在审计实施过程中，应当采取适当方式听取群众意见，取得审计证据；在审计报告完成以后，在保守国家秘密和企业商业秘密的前提下，要向社会公开审计报告，让群众了解审计情况，推动群众监督，促进审计整改。

舆论监督是传统媒体和新媒体对国家治理的各个方面报道的情况，提出的批评和建议。审计机关要做好与新闻媒体部门的联系协调，准确报道审计情况，做好舆论引导，利用舆论批评促进审计工作，促进审计整改。

综合以上分析可以得出这样的结论：审计监督有法定的、特定的监督对象。审计监督是独立的、综合的、专门的、专业的经济监督。审计监督与其他类型的监督互有分工、互有区别，又互有联系。审计监督是党和国家监督体系的重要组成部分，在国家治理中发挥着维护财政经济秩序和国家经济安全、促进提高财政资金使用效益、促进国有资本保值增值、促进中央宏观调控政策落实、促进经济高质量增长与社会、生态环境健康协调发展、促进全面依法治国和全面深化改革、促进权力规范运行、促进反腐倡廉等重要作用。

四、改革审计管理体制的几点思考

党的十八大对于全面深化改革作出战略部署，十八届三中全会明确了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大要求，改革审计管理体制。十九届三中全会决定，组建中央审计委员会。这是加强党对审计工作集中统一领导的重大举措，为审计更好地发挥其推进国家治理现代化的作用提供了保证。中央审计委员会是党中央关于审计的决策议事协调机构，要对审计工作和审计改革进行顶层设计和统筹协调，把方向，谋大局，定政策，促改革能力提高。

建立中央审计委员会，标志着改革审计管理体制迈出了重要一步，但并不意味着改革审计管理体制的任务已经完成。建立中央审计委员会为改革审计管理体制提供了坚强的组织领导保障。改革审计管理体制仍大有研究和实践的空间，任重道远。审计管理体制包括对审计机关的领导、审计机构的设置、在国家机构中的地位、上下级审计机关的关系、审计机关主要负责人任免程序，等等。中央审计委员会的建立，体现了党中央对审计工作的高度重视，从国家治理组织结构的角度看，是从顶层加强了党对审计工作的集中统一领导。这是在各个方面全面加强党的领导的应有之义。对于现行审计管理体制的其他诸多方面，则还没有更多涉及。

现行审计管理体制的基本框架是1982年宪法规定的，1994年审计法和2006年修改后的审计法又做出一些补充规定。主要包括：县级以上人民政府设立审计机关。各级审计机关是本级人民政府组成部门，在本级政府行政首长领导下，依法开展审计工作。审计业务工作受本级人民政府和上一级审计机关双重领导。每个年度审计机关要受本级政府委托，向本级人大常委会做出年度审计工作报告。审计机关主要负责人同本级政府组成部门主要负责人一样，由本级政府行政首长提名，本级人大常委会决定任免。这样的审计管理体制，是适应审计机关初建、工作逐步开展的实际情况的，也与我国社会主义民主政治发展进程有关，因而有其必要性和合理性。

但是，在国家治理体系和治理能力走向现代化、审计机关在国家治理中发挥的作用越来越重要的今天，这样的审计管理体制已经不能很好适应审计工作发展的需要，应该进行必要的改革。习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上要求，要深化审计制度改革。我理解，深化审计制度改革，首当其冲的就是审计管理体制改革。

首先，从国家治理组织结构科学设置、保障依法独立审计看改革审计管理体制的必要性。审计机关目前隶属的行政序列，性质是执行机关，而审计的性质是专门的经济监督，在属性上与执行机关是不同的，目前的审计管理体制不符合国家治理关于决策、执行、监督相分离的原则要求。显而易见的是，审计机关监督的主要对象是公共资金、国有资产资源。直接管理公共资金、国有资产资源的，是各级行政机关。以处在行政序列之内的审计机关去监督其他行政机关，法理设计上是不够合适的，是会影响到审计独立性的。虽然法律规定审计机关在本级政府行政首长领导下依法独立开展审计，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但在实践中依法独立审计还是会受到一些影响。比如，按照目前行政系统一般的工作规则，重要事项要经各有关政府部门协调一致后才能报本级政府决定。审计机关在年度审计报告中准备反映的一些问题，有时在认识上很难同有关行政机关取得一致，反复沟通影响了审计效率，最终审计机关乃至政府领导也不得不考虑其他部门一再坚持的意见。再比如，对于政府领导决策的有关财政重大支出、国有资产管理重大事项等，本级审计机关很难提出不同的审计意见。还有，审计机关领导人员与其他行政机关领导人员同为本级政府组成人员，也有可能影响到审计独立性。以上各点，在实践中不乏其例。解决这一问题的办法，就是将审计机关从行政序列划出，使之成为完全独立的国家经济监督机关。

其次，从实现审计全覆盖要求看改革审计管理体制的必要性。中央领导同志近年来多次强调实现审计监督全覆盖，即实现对所有公共资金、国有资产、国有资源、自然资产资源和领导干部任期经济责任的审计监督全覆盖。实践中审计机关也在努力做到全覆盖。但一直以来存在着体制不顺的情况：作为政府行政部门的审计机关，要到行政系统以外，如党的工作部门、人大机关、政协机关、司法机关等进行财政预算执行审计，对地区、部门党政主要领导干部和省以下法检两长进行任期经济责任审计或自然资产资源离任审计。虽然在实践中审计工作的开展是正常的，但法理不顺、体制不顺的情况是明显存在的，同有关法律规定精神也不尽一致。国家监察体制改革将行政监察上升为国家监察，主要动因就是为了实现对所有国家公职人员的监察全覆盖。审计也面临同样的问题，而且实践需求更为迫切。国家监察体制改革的路径完全可以为审计管理体制改革提供借鉴。

第三，从推进全面依法治国的要求看改革审计管理体制的必要性。前述两点均涉及法律规定的审计体制、审计范围等，需要及时修改相关法律规定，以符合依法治国、依宪治国、依法审计的要求。这里再从被审计单位的法定救济途径来进一步分析这一问题。现行审计法规定，被审计单位对审计机关做出的有关财政收支的决定不服的，可以提请审计机关的本级人民政府裁决，本级人民政府的裁决为最终决定。被审计单位对审计机关做出的有关财务收支的决定不服的，可以依法提起行政复议或者提起行政诉讼。这里且不说有时财政收支和财务收支本来就是划分不清楚的，这样的规定本身也是不合法理的。试想一下，如果被审计单位是行政序列以外的其他机关、单位，它们对审计机关做出的有关财政收支的决定不服，但仍要提请作为行政机关的本级人民政府做出最终裁决，这样的规定从法理上看显然是不合适的。还有，被审计单位对审计机关做出的有关财务收支的规定不服，可以提起行政复议或者向人民法院提起行政诉讼，这样的规定也是不合理的。一种独立监督类型的监督结果，如果可以被其他部门、单位直接改变，那么这种监督的独立性、专业性、权威性、公正性都会受到质疑和挑战。解决这一问题的途径，就是摘去审计机关头上行政机关的帽子，使审计机关成为独立的国家经济监督机关。被审计单位对审计机关做出的审计决定不服的，可以向上一级审计机关直至最高审计机关申请复审。最高审计机关的复审决定为最终决定。做出这样的规定，符合中央提出的建立集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系的要求。当然，审计机关必须做到严格审计管理，确保审计质量。

第四，从历史经验和国际经验看改革审计管理体制的必要性。历史的经验值得注意。在中国共产党领导的土地革命时期，中华苏维埃共和国在1933年建立审计委员会，隶属于中央人民委员会（即执行机关，政府）。1934年2月召开的第二次全国苏维埃代表大会，决定在全国苏维埃代表大会的常设机构——中央执行委员会下设立审计委员会，形成了中央人民委员会、最高法院、审计委员会并列的国家机构。党的十八大后，中国人民解放军审计署由总后勤部领导改由中央军委直接领导。在参加世界审计组织的190多个国家的最高审计机关中，除我国外，已经不存在审计机关完全隶属于执行机关（行政机关）序列的审计体制。古巴、越南、蒙古等国的审计体制原与我国相近，但近几年陆续进行了改革。目前只有韩国监察院是监审合一的体制，直接向总统负责，还带有一定的行政色彩。当然，我们搞中国特色社会主义，要走自己的路，不一定照抄照搬别人的做法。了解这些历史经验和国际经验，可以为我们改革审计管理体制开阔视野和提供启发。

当然，改革审计管理体制还会涉及其他内容，如上下级审计机关的关系特别是省级以下审计体制的问题。这是大的审计管理体制内，审计系统内部的问题，限于篇幅容当另文讨论。

改革审计管理体制，是党和国家监督体系的一项重大改革，必须在党中央和中央审计委员会的领导下稳步推进。这里只是从研究的角度提出一种思路和建议供决策参考。我们坚信，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们一定能够按国家治理规律办事，从实际出发，统一思想，完成好改革审计管理体制的任务，向着国家治理体系和治理能力现代化的方向阔步前进。