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国有资产审计监督全覆盖的路径探究  

作者:中华智刊网联盟 来源:中华智刊网联盟日期:2020-05-07 16:57:11人气:826

国家审计作为国家治理的重要组成部分,其审计内容受国家治理目标的影响。党的十八届四中全会首次将审计监督纳入了党和国家监督的体系,同时明确指出要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部经济责任履行情况进行审计监督的全覆盖,2015年,国务院印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》是对审计监督全覆盖做了制度性的规定。作为新一轮的技术变革,大数据对人们的生产生活等各个方面都产生了影响,对审计领域也不例外,尤其在特殊的时代要求下,大数据技术的应用也开始不可或缺。

随着社会信息化和网络化的快速发展,“大数据”逐渐走入人们的视野并且引起了巨大的关注,互联网数据中心(IDC)将大数据定义为满足4V,即种类多、流量大、容量大、价值高的数据为大数据;麦肯锡则指出“大数据指的是大小超出常规的数据库工具获取、存储、管理和分析能力的数据集。事实上,无论对于“大数据”做了何种定义,它都是一种数据的集合体,但是数据却“大”到无法用常规的工具进行提取和分析,同时,它也可以被视为是一种拥有海量数据并且变化速度极高的信息资产。

大数据技术的广泛应用给国家经济社会发展带来了深刻的影响,审计也不例外。秦荣生(2014)介绍了云计算、大数据技术对审计方法、审计抽样技术、审计报告模式、审计证据搜集等技术和方法的影响。王雯婷等(2016)从开展审计的角度,分析了在审计计划、实施和完成阶段应用大数据和云技术对审计思维模式以及审计方法的影响。此外,为了实现大数据时代的审计监督全覆盖,杨爱梅(2015)从全面梳理审计计划、有效整合审计业务数据、充分发挥计算机审计的优势三个方面构建了其实现途径。

国有资产体制的不断变革,对国家审计产生了重大的影响。国有企业利用国有资本进行运作,对国有资产的审计,实际上是对国有企业的审计。在全面深化改革的背景下,国家审计应该要揭示国企改革的进程中的深层次问题,从国企战略定位的高度出发,促进国企改革。此外,为深化国企审计,刘璇等人在2015年提出调整国企审计的宏观审计目标、改革国企审计的组织模式及经济责任审计内容和模式、畅通国企审计成果利用渠道的深化对策。

国有资产审计的内容不仅包括对境内国有资产的审计,还包括对境外国有资产的审计,而针对境外国有资产存在着监管立法滞后、审计监督薄弱、监督管理手段不力等问题,李海燕、李新净、任双梅(2010)提出加强境外国有资产投资审计、安全审计、主要负责人经济责任审计,实行境外国有资产投资全过程跟踪审计及境外国有资产网上审计等,加强境外国有资产审计监督。王长友、戚艳霞(2016)则依据国外国企审计的特点,借鉴其做法,提出完善我国国企审计法律法规制度、实现国有资产审计监督全覆盖、构建国企审计类型体系、加大审计结果公告力度等建议,推动国企审计的不断完善。

2015年11月27日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件,明确要对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。刘振峰(2014)指出公共资金审计全覆盖要处理好流量资金与存量资金审计、审计任务和审计资源、审计重点和盲区的关系,并提出了相关对策;马志娟、梁思源(2015)在大数据背景下,提出了政府环境责任审计监督全覆盖的实现路径;李晓慧、金彪(2013)通过对中央企业领导人员经济责任审计的现状及特征分析,提出了加大任中审计比重、加强权力制约、构建科学的中央企业领导人员经济责任审计评价体系等改进建议;而欧阳沁(2015)通过对领导干部经济权力与经济责任特点的分析,指出当前审计监督存在的不足,提出基层领导干部经济责任审计全覆盖的实现途径。

国有资产是属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益,并在未来能为国家提供经济效益的所有资源的总和。国有企业代为管理这些公共资源,就承担了报告管理这些资源的有关规划、控制及财务结果的责任,即公共受托责任。然而,所有的受托责任中都不可避免地会产生信息不对称的问题,公共受托责任亦是如此,人民不了解公共资源的真正使用情况,造成了委托方和受托方的利益不均衡。因此,对国有资产的审计就形成了一种自上而下的监督,监督国有企业受托履行管理责任的情况,检查国有企业在对公共资源的管理过程中是否合法、合规,并产生了效益,这样一来,不仅可以有效地消除委托方和受托方之间信息不对称的现象,而且还可以通过明确受托方管理责任来进一步完善国家治理。

我国实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度和社会主义市场经济体制,国有企业占据着国民经济的主导地位。但是对国有资产的审计监督全覆盖不是只对国有企业进行审计,还包括了对国资委和受托对国有企业进行财务审计的社会审计组织进行的监督。因此目前我国对国有资产的审计监督全覆盖的对象应该包括:

1.国资委。国资委根据国务院授权,依据《公司法》等法律法规履行出资人职责,指导国有企业的改革和重组,同时还监督国有资产的保值增值,自身集管人、管事、管资产的权利为一体,对国有资产的运营管理起指导作用。

2.国有企业。国有企业作为国民经济的主流企业,受托管理国有资产,一方面要为社会创造经济利益,确保国有资产的保值增值,另一方面也起着调节国民经济各方面的作用,以达到经济效益和社会效益“双赢”的目标。

3.会计师事务所。国家为了优化配置审计资源,会委托会计师事务所审计国有企业的财政财务收支情况,而对于经济责任、政策落实情况等方面的审计则由政府审计机构来开展,此时会计师事务所的业务执行情况就为国有资产审计起到了辅助作用。

在明确了国有资产审计监督全覆盖的对象后,其审计内容也相应地明晰起来,我国对国有资产审计监督全覆盖的内容应该涵盖:

1.对国资委的监督。国家审计机关对国资委的审计,不能再只是简单的关注其财务收支情况,由于国资委权利和责任的特殊性,对国资委的监督在进行常规财政财务收支真实合法审计的同时,还应着力对其履行职责的有效性进行审计监督,即对国资委履行资产收益权、重大决策权和选择经营权情况进行监督,检查其是否正确使用了国家赋予的各项权利,是否维护了所有者的利益,防止了资产流失,对其开展绩效审计。

2.对国有企业的审计。国资委在经国务院授权将国有资产交由国有企业进行管理时,对国有企业的审计不仅仅包括对经营合规性的审计,重点还要对国有企业领导人与国资委之间签订的经济责任的履行情况进行审计,也就是经济责任审计。

3.对会计师事务所的质量监督。国家审计机关委托部分会计师事务所对国有企业的财务报告进行审计,其审计结果会对政府审计的其他方面产生重要的影响,因此要加大对事务所的质量监督,同时抽查其审计的财务报表,监督会计师事务所在揭露和查处财务报告错漏报的过程中是否存在与国有企业相关负责人进行联合舞弊的行为,达到防范经营者的道德风险,同时提高会计师事务所执业质量的目的。

随着“大数据”“云计算”等的快速兴起,被审计单位已从传统的会计信息系统和经营管理系统转为了更为复杂和高效的信息系统,审计人员面临的资料也开始变成更为模糊和海量的数据。传统的会计账簿、文件等资料无法揭示深层次的问题,而且对于国有资产的审计偏重于财务收支审计。但是在大数据背景下,审计人员不再是简单的关注数据之间的因果关系,而是更多地寻找数据之间的相关关系,深度挖掘数据,并进行多维度、多层次的分析,由事后的单一财政财务收支审计转变为经常性的、实时的审计方式,对国有资产进行了更为动态的监控。此外,利用大数据信息共享平台,可以融合多种监督资源,达到资源信息的共同利用,在外部中介结构辅助审计时,还可以提升审计的效率。

对国有资产的审计,其中一个目标就是要防止资产的流失。大数据环境下,审计人员可以充分利用信息化的手段,紧跟信息流向,对国有资产的“去向”进行实时跟踪,从中发现疑点,重点审查。同时,在总体审计模式的应用背景下,对国有资产的审计监督全覆盖,不仅要对国有企业经营合规性进行调查,更要对领导人员经济责任履责情况进行审计,要发现国有资产管理过程中存在的薄弱环节以及风险隐患,及时防范风险。最后,大数据背景下,审计人员从传统的抽样审计转变为对多地区、多行业进行调查分析,促进了在国有资产审计中对多维度的数据进行关联分析,强化财政与宏观经济之间的关联分析、不同领域和专业之间的横向分析等关联分析。

以前对国有资产的审计主要是国有企业经营国有资产的经济性、效率性、效果性,但是随着全覆盖审计的纵深推进,构建审计“免疫系统”必不可少。大数据时代的一个突出特点是存在海量的数据,而对这些海量数据的分析,不能仅是关注数据本身,还要关注数据的形成过程。审计人员要从立体的视角去挖掘分析数据,对国有资产的全覆盖审计,要利用大数据关注国有资产流向及运行机制,同时还包括对领导人员的履责绩效的审计,深层次分析国有资产的管理使用情况,推动主要领域和关键环节的系统性改革,加强国有资本的安全,维护国家经济安全。此外,通过大数据信息平台的建立,加大了对境外国有资产的审计,实现真正意义上的国有资产审计监督全覆盖。

2014年10月,国务院出台了《国务院关于加强审计工作的意见》,这是审计全覆盖首次出现在政府文件中,但是从规范的效力来看,该文件属于行政法规,还未在法律层面对其进行强化,而对于大数据背景下国有资产审计监督全覆盖的相关法律法规更是缺乏,这就导致了审计人员在大数据环境中开展审计工作时无章可循。因此,建立全面、科学、规范的法律法规,将大数据置于审计法律法规和准则中,从大数据的收集、挖掘、分析、利用直到形成审计结论的过程中都建立一套完善的规范体系,保证大数据技术在国有资产审计监督全覆盖中的应用和发展。

目前,大数据技术在审计中的应用尚处于一个起步阶段,为了把握大数据时代的发展机遇,我国已经建立了国家级别的数据中心,但是我国对国有资产审计全覆盖监督的范围广,还包括境外国有资产的审计,而境内外国有企业并没有建立统一的数据库,数据存储并不完整。此外,大数据背景下的审计监督全覆盖需要具备计算机知识和审计专业知识的高端复合型人才,并且要熟练掌握有关大数据挖掘和分析的相关软件,然而,目前我国审计人员的知识结构体系还不够健全,审计信息化程度也还有待提升,大数据在国有资产审计监督全覆盖中的应用也还有待推广。

大数据环境下对信息技术的要求很高,如果能够将大数据和信息技术有效结合,会为国有资产审计监督全覆盖带来事半功倍的成效。建立国有资产信息收集、处理、加工、分析等功能的信息决策系统,会对国有资产的使用情况进行实时的监控,更及时、全面地了解国有资产流向,为国有资本的安全提供更为可靠的保障。

决策信息系统的建立一方面可以明确决策者的责任,包括国资委的决策责任和国有企业领导人的责任。国资委代国家履行出资人职责,自身拥有很高的权利,但是对权力的运用是否公平、合规、适当,是开展国有资产审计的一个方面,决策信息会体现国资委决策过程中是否遵循了相关原则,进而为审计人员提供有关履责情况的审计证据;国有企业领导人作为管理国有资产的直接责任人,其决策行为直接影响到国有资产的使用效果,决策信息系统会提供相关企业领导人是否科学、合理、合规地对国有资产进行管理,并产生了经济效益和社会效益的信息,为企业领导人经济责任审计提供审计证据。另一方面,通过获取决策信息系统中存储的信息,可以及时地揭示出有关国有资产的决策行为中不科学、不公正、不可行的因素,并提出可供解决的方案。

通过信息平台整合国有资产的分配、使用、管理等情况,实时掌握国有资产的使用流向和效果。首先,要建立与决策信息系统、财务信息系统、专家咨询系统等独立的、但是相互衔接的信息网络组织,使信息能够畅通使用,避免信息不对称的情况出现;其次要扩大审计信息系统的范围,要将境外国有资产使用情况也纳入信息平台内,统一建立数据库,实现国有资产审计的全覆盖;最后,利用信息平台对国有企业混合所有制改革全过程进行跟踪审计,促进国有企业产权的规范流转,防止国有资本流失。

建立信息平台可以利用实时信息对企业领导人开展任中审计。以前对国企领导人经济责任审计主要是事后审计,无法及时的发现问题所在并进行整改,信息平台的构建可以帮助审计人员重点关注企业领导人任期内是否存在重大违规事件,及时发现违纪违规情况并进行整改。此外,信息平台的构建,可以更全面详细地公布对国企审计的结果,使社会公众也参与到国家审计全覆盖的工作中,同时借助审计监督和舆论监督的作用,推动国有资产审计的有效进行。

“联网审计”并不仅仅指借助互联网审计,更多是要将具有不同审计目标的审计组织模式有机结合起来。过去国家审计机关对国有企业审计的内容主要是财政财务收支审计,而对绩效审计和政策措施落实情况的跟踪审计等方面相对比较欠缺。但是在国家实行审计监督全覆盖的要求下,对国企的审计要全面进行,大数据背景下审计企业领导人的任期经济责任履行情况和政策措施的落实情况会更为有效。

对不同功能的国企审计会有不同的审计目标和审计重点,联网审计的目的一方面在于将不同审计组织模式通过互联网衔接,共享审计资源,并通过购买社会审计服务的方式与外部审计机构进行联合审计,优化配置审计资源。另一方面,我国国有企业除了接受社会审计监督以外,还要接受审计署或国资委对企业领导人员经济责任的审计等各项审计,这样一来会不可避免地产生交叉重复审计,联网审计就可以避免这一问题,各部门或审计机构通过大数据这一平台公布审计结果,相互利用监督检查的资源,并与公安、检查、司法等各部门建立联动工作机制,扩大审计效果。

审计人员利用大数据技术开展国有资产的审计,必不可少的一项环节在于数据库的建设。国家审计机关要建立以国有资产大数据为中心,能够大量存储和快速获取信息的数据库,在保证了数据存储完整性的基础上,审计人员才能够利用数据进行分析,进而获取充分、适当的审计证据,确保审计结果的真实准确。此外,审计机关还应加强审计软件的研发,并尽量消除审计人员能力和大数据技术之间的障碍。

虽然目前我国有一些对于计算机审计的规定,但是有关大数据审计的内容并没有相关的法律法规进行明确的规定。由于大数据审计在我国才刚刚起步,应用方面还很不成熟,暴露出的问题也相对较多,因此建立一套符合我国国情的大数据审计法律法规体系势在必行。

法律法规作为审计人员开展审计工作的基础,作为规范审计人员行为的前提条件,健全的法律法规体系关乎着审计工作的效率和效果,尤其是在大数据时代。在信息化时代高速发展的背景下,信息安全也备受关注,大数据使得信息多样化、复杂化,但也使得信息的隐蔽程度慢慢减弱,由于对国有资产的审计过程中可能会涉及到商业秘密,甚至是国家机密,所以有必要在法律文件中对大数据技术的基本操作情况加以规范,确保审计人员在实务中应用大数据技术的合法性。此外,可以借鉴国外的先进经验,构建一套适应大数据背景、同时符合我国国情的国有资产审计指南,指导审计人员开展审计工作。

利用大数据技术对国有资产的审计对审计人员的能力要求很高,这不同于以往的利用传统审计方式开展的国有资产审计,大数据技术要求审计人员熟练地掌握计算机审计技术和方法,并且能够准确地对数据进行采集、挖掘和分析并加以利用。针对目前我国这一类高端复合型人才尤为缺乏的现状,有必要培养适应时代发展的高水平审计人才,一方面可以对现有的审计人员进行计算机及大数据有关知识的培训,另一方面也可以对计算机专业领域的人员培训有关会计和审计的知识,进而成为审计领域的专业人才。 

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